基于“使命”的國有企業分類改革思路

基于上述分析，新時期國有企業改革的基本思路是：結合國有經濟戰略性重組，賦予每家國有企業具體的使命，基于使命確定企業的產業定位和戰略，選擇相應的公司治理模式和監管方式。這要求重新梳理每家國有企業的存在對國家的意義、必要性和法律基礎，具體明確每家國有企業的使命。這些國有企業一旦明確自己的使命，就要基于國家賦予的使命確定自己的發展戰略，在國家法律框架內開展經營活動。而國資委則需要根據國有企業集團不同的使命、戰略，選擇不同的公司治理模式和監管方式。

具體來說，可以基于“使命”將國有企業分為三個大類：第一類是“公共政策性企業”，這類企業是國家保證實現社會公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補市場缺陷，其“國家使命”定位是以是否完成國家賦予的具體政策目標為核心考核指標的“公共政策”導向。這類企業數量有限，卻是未來國有資產管理的重中之重。第二類是“一般商業性企業”，也就是人們常說的競爭性國有企業，其定位是以國有資產保值增值為核心考核指標的“市場盈利”導向。量多面廣的國有中小企業和產業競爭度高的國有大中型企業，都屬于這類企業。這類企業完全是盈利性企業，處于競爭性行業，與一般商業企業一樣，其生存和發展完全取決于市場競爭。第三類是“特定功能性企業”，這是具有混合特征的國有企業，既非純粹的一般商業性企業，也非典型的公共政策性企業。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經濟制度和在國民經濟中發揮主導作用，包括“走出去”、促進經濟發展方式轉變、保證國家經濟安全和主導經濟命脈等具體功能，而這些功能的實現要求以企業自身發展和經營活動盈利為基礎。這類企業有一定數量，且其具體情況千差萬別。

我們針對現有的115家中央企業，提出了初步的分類建議⑤。首先，“公共政策性企業”有5家，其數量占全部中央企業數量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業，以及國家電網和南方電網2家自然壟斷企業。其次，“特定功能性企業”有32家，其數量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團、三大電信公司以及中遠集團、中國海運和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業性企業”，其數量占比約為68%，包括22家工業制造企業、17家綜合貿易服務企業、7家建筑工程企業、12家科研企業和20家資產規模在500億以下的其他中小企業。由于國有企業的復雜性，上述分類可以是動態的，隨著環境和情況變化而調整。

在上述分類的基礎上，進一步進行分類監管。對于“公共政策性企業”，可以采用國有獨資公司的形式，針對具體企業專門立法，并建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現公共政策性目標；對于“特定功能性企業”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業建立專門的行業法規來管理，這類企業要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求；對于“一般商業性企業”，企業可以是相對控股的公司制形式，企業設立和運行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。“一般商業性企業”是由于歷史原因而遺留下來的企業，原則上不新設這類企業，從長期看，國有股可以從這類企業逐步退出，從而保證國有資本集中到關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟活力、控制力、影響力。這正是國有經濟戰略性重組的本質要求。通過國有股份從“一般商業性企業”的逐步退出，可以減少國資委直接管理的國有企業數量，縮小管理半徑，否則面對太多的國有企業，無法具體明確各個國有企業的使命和產業定位。從未來發展看，國資委應該通過戰略性重組，組建30家左右的國有大型企業集團和控股公司，這些國有企業主要為“公共政策性企業”和“特定功能性企業”。