作者：劉奕，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、財經戰略研究院研究員

黨的二十屆四中全會明確提出，“十五五”時期要“促進服務業優質高效發展”。構建優質高效的服務業新體系，是黨的二十大作出的重大戰略部署。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出實施服務業擴能提質行動，提高現代服務業與先進制造業、現代農業融合發展水平等舉措，為促進服務業優質高效發展指明了前進方向。站在系統謀劃推進未來五年服務業發展的新起點上，分析把握“十五五”時期服務業在現代化產業體系建設、國民經濟社會發展中的地位和作用，提出促進服務業優質高效發展的思路及舉措，對于加快構建新發展格局、著力推動高質量發展具有重要的現實意義。

1 服務業在國民經濟社會發展中的地位和作用

黨的十八大以來，我國服務業呈現穩步發展的良好態勢，2012—2024年，服務業增加值從244856億元增長至765583億元，支撐和拉動經濟增長的主動力地位持續鞏固。“十五五”期間，服務業有望繼續成為推動增長的主力軍、調優結構的主引擎、模式創新的主陣地、吸納就業的主渠道和擴大開放的主戰場。

服務業的發展水平是衡量現代社會經濟發達程度的重要標志，加快發展服務業、優化服務業產業結構是推進經濟結構調整、加快轉變經濟發展方式的必由之路。黨的十八大以來，我國服務業發展取得巨大成就，三次產業結構在調整中不斷優化。2024年我國服務業增加值占GDP比重達到56.7%，比2012年提升11.2個百分點，2024年服務業對國民經濟增長的貢獻率為56.2%。“十五五”期間促進服務業優質高效發展，有望在加快釋放服務業市場活力和創新動力的同時，繼續鞏固服務業作為支撐和拉動經濟增長的主動力地位，從而為我國經濟質的有效提升和量的合理增長提供堅實支撐。

現代化產業體系是現代化國家的物質技術基礎，關系到我們在未來發展和國際競爭中能否贏得戰略主動。現代化產業體系是一個完整的有機體，農業、工業、服務業和基礎設施各居其位、各有其用，建設優質高效服務業新體系、發揮服務業對現代化產業體系的支撐保障作用則是其中的重要一環。隨著我國加快推動以科技創新為核心的全面創新，服務業已不再是此前通常被認為的研發投入少、創新產出低的行業，呈現制度創新、模式創新與技術創新協同推進的顯著特點，創新投入和產出不斷提高，商業模式更迭換代速度加快，新模式不斷涌現，已經成為新質生產力加速形成的重要領域。2019—2023年，規模以上高技術服務業、科技服務業、服務業戰略性新興產業企業營業收入年均分別增長12.9%、12.3%和12.0%。2024年，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，租賃和商務服務業，金融業增加值比上年分別增長10.9%、10.4%和5.6%。現代服務業與先進制造業深度融合，推動產業鏈延鏈增值、智能化數字化水平不斷提升。基于大數據、云計算、物聯網的服務應用和創新日益活躍，信息、技術等創新要素的充分利用不僅造就了線上線下（O2O）、到家服務、直播電商等諸多新的商業模式，也成就了創意設計、遠程診斷、系統流程服務、設備全生命周期管理服務等新業態，為制造業轉型升級提供了有力支撐。“十五五”期間推動服務業優質高效發展，引領服務業孵化新模式、發展新業態，將在增強服務業調結構主引擎作用的同時，全面提升服務業對新質生產力和實體經濟加速發展的支撐保障作用。

隨著物的全面豐富和中國式現代化逐步推進，居民消費將由生存型向發展型轉變，由商品消費為主向商品和服務消費并重轉變，經濟社會發展愈發呈現依靠消費引領、服務驅動的新特征，服務業發展前景將更加廣闊，超大規模市場優勢和內需潛力有待激發。近年來，我國服務消費在全部消費中的份額不斷逼近商品消費，2013—2024年全國居民人均服務性消費支出占居民人均消費支出的比重從39.7%上升到46.1%。2024年，服務零售額比上年增長6.2%，比同期商品零售額增速高3.0個百分點。與此同時，服務消費需求迅速增長，技術進步推動服務業態創新，創造了大量新的就業機會，推動了服務業擴大就業主渠道作用的持續發揮。2013—2023年，我國服務業年均新增就業人員741萬人；2024年，服務業就業人員占全國就業人員總數的48.8%，比2012年提高了12.7個百分點。“十五五”期間推動服務業優質高效發展，有利于激發服務消費市場的巨大潛力、強大韌勁和旺盛活力，拉動服務業擴大高品質供給，從而在更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的同時，切實保障和改善民生。

服務業開放是我國構建新發展格局、推進新一輪高水平對外開放的重要著力點。伴隨著全球價值鏈的發展，服務業作為各經濟體黏合劑的作用日益凸顯，對服務業的跨境投資增長非常迅速。根據聯合國貿發會議數據，1990—2020年間，全球服務業的跨境投資每十年邁上一個新臺階，增速快于第二和第一產業。服務貿易直接關系著我國參與國際大循環的層次水平與嵌入程度，影響著國內國際雙循環相互促進的效率與質量。近年來，我國穩步推進服務業擴大開放，開放范圍不斷擴展、試點范圍有序鋪開，在金融、電信、醫療、教育等領域形成了一批具有較高含金量的先進經驗和典型案例，帶動了我國服務貿易的持續較快增長。2020—2024年，我國服務進出口總額從6617億美元增長到10565億美元，2024年首次突破萬億美元。“十五五”期間促進服務業優質高效發展，有望推動服務業開放的穩步擴大和示范效應的持續放大，從而促進服務業在更大范圍整合資源、在更寬領域深化合作，推動形成新的優勢。

綜上，“十五五”時期我國服務業在規模增長、結構優化、創新培育、消費促進、民生保障和擴大開放等方面具有較大潛力，服務業發展將進入重要提升期。但與此同時也需看到，服務業發展仍面臨逆全球化思潮抬頭、產業鏈價值鏈分工深刻調整、全球經濟復蘇緩慢等風險挑戰。站在“十五五”新起點上，需著力完善發展服務業體制機制、消除服務業優質高效發展的卡點瓶頸，為加快構建現代化產業體系、全面建設社會主義現代化國家打下更加堅實的基礎。

2 促進服務業優質高效發展的具體舉措

立足“十四五”時期服務業的發展基礎，銜接2035年基本實現社會主義現代化的戰略目標，“十五五”時期服務業發展應以創新引領、融合互促、數智賦能、擴大開放為主線，形成導向鮮明、有力有效的政策支持體系，重點推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合，推進生活性服務業品質化升級，著力構建優質高效的服務業新體系。

一是構建創新引領的發展生態。提升科技創新策源力，系統推進基礎研究、關鍵核心技術攻關。在核心工業軟件、工業自動化、核心算法、操作系統等領域加速布局創新鏈；系統推動服務業共性基礎技術研究，在智能服務、大規模復雜數字服務網絡、安全可信交易與服務、面向未來產業生態的科技服務、生活服務生態化、跨境貿易協同服務、文旅融合、全媒體等重點領域，加大力度開展關鍵環節核心技術研發。重點發展研發設計、計量測試、標準認證、檢驗檢測、知識產權、科技金融等專業科技服務和綜合科技服務，強化科技服務業對現代化產業體系的支撐能力。打造“基礎研究—技術攻關—成果轉化”的科技創新生態鏈，加強共性技術研發機構與公共技術綜合服務平臺建設，打造集技術轉移、產業加速、孵化轉化等為一體的高品質創新空間。以培育服務業新形態為動力，持續培育新興服務業的早期應用場景，加強技術集成和融合應用。

二是夯實融合發展的要素支撐。強化生產性服務業集約高效用地，通過增加混合用地供給、推動不同產業用地類型合理轉換、科學設定容積率指標等方式，支持創新型服務企業發展。優化服務業融合性行業政策規定，比如應隨著人工智能等技術的更新，調整對相關企業的規則限制。健全科學的人才分類評價體系，完善技能人才評價制度，優化高端人才激勵方式。創新服務于融合產業的金融工具，完善政府引導資金、創業投資基金、銀行資金、資本市場等多層次資金支持體系，優化政府擔保基金支持方式，探索開展著作權、專利權、商標權等無形資產融資租賃業務。破除跨地區經營行政壁壘，以生產性服務業為重點，統一要素資源市場。健全跨區域產業協同發展機制，探索建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度，依托生產性服務業融合推動區域間產業協同發展。

三是優化數智化賦能的政策支持。鼓勵企業借助數智技術開展多場景、全鏈條、多層次的產業融合應用，以數智化強化產業融合。加強服務業基礎設施建設，面向服務業優質高效發展需要，構建集信息網絡、平臺體系、創新應用、服務設施、質量標準等功能為一體的基礎設施體系，提升大模型通用技術底座對各類開源大模型訓練和推理的支持水平。適應低代碼甚至無代碼工具和技術的發展，優化各地創新券、算力券、服務券的使用范圍，加強對數字化轉型咨詢服務、人才培訓等方面的補貼力度。加強數據保護和交易制度研究，建立健全數據要素管理支撐體系，建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，加快培育數據要素市場。

四是穩步提升對外開放水平。主動對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等高標準國際服務貿易規則，從產權保護、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融等領域完善跨境服務貿易特別管理措施。從加強人才流動與資格互認、推動資金與外匯管理創新、建立數據跨境流動白名單制度入手，優化要素保障，不斷提升服務進口的便利化水平。深化服務業擴大開放試點工作，加大壓力測試，總結試點過程中的成熟經驗，及時將成功經驗向全國其他地區和行業復制推廣。積累區域協定雙邊談判經驗，以《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）為契機，增強我國在國際經貿規則塑造中的話語權和影響力，形成國際服務貿易規則的中國主張和中國范式，為全球服務貿易規則重構提供中國方案。