作者：林震，系北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院院長、教授

今年是“綠水青山就是金山銀山”理念提出20周年。“兩山”理念的貫徹落實，需要最嚴格的制度和最嚴密的法治來保障。黨的二十屆三中全會就深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，提出“必須完善生態(tài)文明制度體系”“加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”，并將“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”放在重要位置。“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。落實“兩山”理念，必須筑牢作為生態(tài)文明制度體系基座的生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，發(fā)揮其承重保穩(wěn)、定盤壓艙的作用。

1.實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用，要加強頂層設(shè)計、完善制度體系，以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準管控。”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度是生態(tài)文明制度體系和美麗中國空間治理體系的重要組成部分，目的是解決過去生態(tài)環(huán)境治理中底數(shù)不清、靶向不明、粗放管控、被動應(yīng)對等問題，處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，為貫徹落實“兩山”理念明底線、劃邊框、指方向。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的實質(zhì)是要加強源頭治理、科學(xué)治理、精準治理，嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護建設(shè)活動，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，實施生態(tài)環(huán)境高水平保護。根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》，我國今年要基本建立起生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，初步形成全域覆蓋、精準科學(xué)的分區(qū)管控體系；到2035年要全面建立體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)提供有力支撐。新時代全面實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，首先要根據(jù)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》的要求，制定以落實“三線”硬約束為重點，以生態(tài)環(huán)境管控單元為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境準入清單為手段，以信息平臺為支撐的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案；其次要強化生態(tài)環(huán)境保護的政策協(xié)同和治理協(xié)同，充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管制，統(tǒng)籌推進區(qū)域和流域的降碳減污擴綠增長，促進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等治理環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，努力構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系，推動形成美麗中國建設(shè)的政策合力和全社會共同參與的良好氛圍；最后要健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察，將落實的工作成效作為“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地建設(shè)等的重要參考。

2.健全國土空間用途管制制度

國土是生態(tài)文明建設(shè)的載體。習(xí)近平總書記指出，“科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制”。實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，形成安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，需要不斷完善國土空間開發(fā)保護制度，建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。黨的十八屆三中全會對“實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度”提出了明確要求。2024年實施的《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》指出，發(fā)揮主體功能區(qū)作為戰(zhàn)略融合的紐帶作用和空間治理的基礎(chǔ)底盤作用，在延續(xù)原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三類主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，疊加劃定能源資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)，形成“3+N”的主體功能分區(qū)體系。

黨的十八大以來，我國持續(xù)推進“多規(guī)合一”改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，建立起全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，形成了全國國土空間開發(fā)保護的“一張藍圖”。同時，不斷健全國土空間用途管制制度，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，形成三種分區(qū)分類的用途管制基本模式：對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；邊界外的建設(shè)按照主導(dǎo)用途（主要是農(nóng)業(yè)和生態(tài)）分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式；對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。目前，我國已統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，為各地切實落實“兩山”理念提供空間保障。

3.加強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的、自然生成的物質(zhì)與能量。自然資源資產(chǎn)指的是具有稀缺性、有用性及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，是所有權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)等一系列權(quán)利的總稱，產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基石。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、客體、內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)）和權(quán)利取得、變更、消滅等規(guī)定的總和，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會公平正義、建設(shè)美麗中國發(fā)揮著基礎(chǔ)支撐作用。我國生態(tài)文明體制改革的原則之一，就是堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。

在過去，我國曾一度存在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)邊界模糊、權(quán)益不落實等問題。2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，致力于推進自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、健全國土空間用途管制等。為加強自然資源資產(chǎn)管理，我國組建了自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，逐步形成了“由誰管—有什么—值多少—怎么管護—如何配置—收益實現(xiàn)—如何監(jiān)督—對誰負責”的自然資源資產(chǎn)管理鏈條，初步構(gòu)建了委托代理、清查統(tǒng)計、資產(chǎn)核算、儲備管護、資產(chǎn)配置、收益管理、考核監(jiān)督、資產(chǎn)報告等自然資源資產(chǎn)管理制度框架，不斷建立健全生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產(chǎn)保值增值等責任考核監(jiān)督制度，為落實“兩山”理念提供了堅實制度支撐。

4.完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制

生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國的安全底線。《中華人民共和國國家安全法》第三十條規(guī)定：“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展。”生態(tài)安全既指一個國家或地區(qū)所擁有的支撐生存發(fā)展的較為完整、不受威脅的生態(tài)系統(tǒng)及其存續(xù)的狀態(tài)，也指其應(yīng)對內(nèi)外重大生態(tài)問題和生態(tài)風險以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的能力。廣義的生態(tài)安全還包括國土安全、資源安全、生物安全、環(huán)境安全等，是政治安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全和社會安全等的載體，在整個國家安全體系中居于基礎(chǔ)性地位。

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)安全工作，明確把生態(tài)安全納入國家安全體系之中，要求構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局，筑牢生態(tài)安全屏障。2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，加快建立健全“以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》提出要“維護國家生態(tài)安全”“健全國家生態(tài)安全體系”。這就要求我們貫徹總體國家安全觀，完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制，一要加強與經(jīng)濟安全、資源安全等領(lǐng)域協(xié)作，二要健全國家生態(tài)安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、應(yīng)對管理體系，三要提升國家生態(tài)安全風險研判評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急應(yīng)對和處置能力。多個部門之間的橫向協(xié)同配合，有助于形成合力、無縫銜接，避免顧此失彼、相互掣肘，實現(xiàn)多層級、多主體的生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化，為落實“兩山”理念提供全域聯(lián)動、立體高效的國家生態(tài)安全防護體系。

5.扎實推進生態(tài)環(huán)境法典編纂

習(xí)近平總書記強調(diào)，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。法典是某一法律部門現(xiàn)行法律規(guī)范的系統(tǒng)化集成的一種表現(xiàn)形式，被看作一個國家或地區(qū)法律體系成熟化的重要標志。編纂生態(tài)環(huán)境法典是全面加強生態(tài)文明法治建設(shè)，依法保障人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的必然要求，是推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。生態(tài)環(huán)境法典的編纂，是通過對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實踐成果以體系化、法典化的方式確認下來，形成一部具有中國特色、體現(xiàn)時代特點、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法典。

生態(tài)環(huán)境法典編纂的一個時代背景就是“兩山”理念已經(jīng)深入人心，保護生態(tài)環(huán)境、形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式已經(jīng)成為全社會的共識，人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的期望值更高，希望用最嚴格制度、最嚴密法治，保護生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展，保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益。正在審議中的《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》共有5編，包括總則編、污染防治編、生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、法律責任和附則編。編纂生態(tài)環(huán)境法典的根本目的，是通過體系化整合來解決現(xiàn)行立法的分散化和碎片化問題，構(gòu)建一部邏輯統(tǒng)一、內(nèi)容完備、權(quán)責清晰、貫徹落實“兩山”理念的生態(tài)環(huán)境基本法，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，為全面推進美麗中國建設(shè)提供堅實的法治保障。