作者系國家社科基金文化遺產保護傳承研究專項“文化遺產保護法律體系建設研究”首席專家、中南大學法學院教授

我國文化遺產類型豐富、規模龐大、分布廣泛，具有管理主體多元、管理內容復雜、保護需求緊迫等特點。現行的分散式立法保護模式難以有效滿足文化遺產傳承與保護的實際需求。因此，有必要在吸收分散式與統一式兩種立法模式優勢的基礎上，推動中國文化遺產法律保護模式的立法轉型。

文化遺產分散式與統一式立法模式的國際分野

保護文化遺產是全球共識，世界各國立足本土文化傳統與制度環境開展了多元的立法探索。從國際社會文化遺產保護立法實踐來看，盡管具體的立法規范呈現出多樣化、個性化特征，但總體上可歸為分散式和統一式兩種立法模式。

分散式立法的特點是文化遺產保護法律規范呈現多元化與碎片化特征，這一模式通常是特定歷史或法律傳統的產物。從法律傳統來看，普通法系國家傾向于采取分散式立法模式，普通法的演進路徑依賴個案裁判和零散的立法積累，因此其文化遺產保護法律往往隨著特定保護需求的出現而逐步制定，并針對不同類型的文化遺產制定專門的法律。例如，美國的文化遺產保護涉及的法律高度分散，并沒有形成統一的法律保護體系。美國的《國家歷史保護法》專注于歷史建筑與遺址保護，《考古資源保護法》注重規范考古遺存的發掘和研究，《民俗保護法案》注重對傳統民俗事項進行保護。英國作為普通法國家，其文化遺產保護體系也具有明顯的分散特征。英國依據《城市文明法》《登錄建筑和保護區規劃法》等單行法律對建筑、遺跡等進行針對性保護，未形成統一的法律保護體系。除了法律傳統的因素，國家的政治架構同樣會影響立法模式的選擇。在實行權力分散型治理架構的國家，立法權通常由中央與地方政府共享，而文化遺產保護因與地方歷史和文化緊密關聯，往往由地方政府主導相關立法事務，立法呈現出高度分散特征。分散式立法模式的優點在于能為不同類型的文化遺產保護提供更具針對性的制度，并在實踐中形成有效的法律執行機制。但立法的碎片化也導致不同法律之間可能存在重疊和沖突，留下立法漏洞，增加文化遺產保護和管理的制度協調成本。

統一式立法模式是通過綜合性的法律對文化遺產進行整體規范，以確保法律執行的統一性與國家文化政策的一致性。這一模式多見于法典化傳統較為深厚的大陸法系國家。法國2004年頒布《遺產法典》，確立了統一的文化遺產保護制度，覆蓋遺產認定、登記、保護措施、修復管理及國際合作等多個方面。日本同樣是推行統一式立法模式的國家，在立法初期，日本主要側重于物質形態文化遺產的保護，單獨頒布了《史跡名勝天然紀念物保存法》《國寶保存法》及《重要美術品保護法》等一系列單行法律。然而，隨著文化遺產保護觀念的演進，日本開始意識到非物質文化遺產同樣具有法律保護的價值與必要，并于1950年頒布《文化財保護法》。這一立法在拓寬文化遺產法律保護范圍的同時，實現了由分散式到統一式立法模式的轉變。該法將文化遺產保護對象整合為有形文化財、無形文化財、民俗文化財、埋藏文化財、史跡名勝天然紀念物、文化景觀、傳統建筑物保護地區以及文化財保存技術八大類，從而構建了一個相對完整、系統的文化遺產保護法律體系。統一立法模式的優勢在于穩定性和系統性，避免法律之間的交叉、重疊或立法空白，使得文化遺產的法律保護更具連續性。盡管統一立法模式在確保法律協調性和行政執行力方面具有顯著優勢，但由于統一立法修改程序復雜，故在面對地方文化多樣性或特定文化遺產保護需求時，國家可能仍需輔以一定的地方立法或行政授權，以彌補統一立法靈活性的不足。

文化遺產從單體保護到系統性保護的轉變

我國文化遺產保護的制度建設和具體實踐在摸索與反思中不斷前進，從早期的物質文化遺產保護為主到非物質文化遺產保護逐步得到重視，再到文化遺產整體性保護理念的形成和發展，我國文化遺產保護工作經歷了逐步發展與完善的過程。

我國文化遺產保護在制度建設上早期主要聚焦文物的認定與保護。中華人民共和國成立后，文化遺產保護工作得到了前所未有的重視。1950年，中央人民政府政務院頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》《古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護辦法》《古文化遺址及古墓葬之調查發掘暫行辦法》等文化遺產保護領域最早的一批規范性文件，為文物保護制度建設奠定了基礎；1960年通過的《文物保護管理暫行條例》進一步細化了文物保護的具體措施；1982年通過的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）第一次以法律形式確定了文物保護的基本制度。這一時期，我國文化遺產保護重心集中于文物本體，重點在于搶救文物、應對文物損毀風險，建立了以文物保護單位、文物登記等制度為代表的文物管理體系。

在物質文化遺產法律體系初步建立的基礎上，非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）保護的意識逐步形成，并開啟了制度化發展進程。雖然1950年中國民間文藝研究會成立后，即以民間文學、民間藝術、民間文化為主要研究對象，開展了研究、表演、創作、教學、出版、搜集、采風等活動，但非遺保護并未上升至立法層面，非遺的內涵尚未形成如今完整清晰的定義。改革開放后，政府、學術界與民間組織逐漸認識到非遺的歷史價值，逐步樹立起“搶救性保護”的非遺傳承意識。1997年《傳統工藝美術保護條例》的頒布開啟了我國非遺保護的立法之路，同時全國人大教科文衛委決定在云南省率先開展“先地方，后中央”的非遺立法探索。2000年《云南省民族民間傳統文化保護條例》的出臺為后續在全國范圍推廣的非遺立法實踐提供了極為重要的參考經驗。2011年正式實施的《中華人民共和國非物質文化遺產法》（以下簡稱《非物質文化遺產法》）是我國非物質文化遺產保護領域的第一部專門法律，具有里程碑意義。至此，歷經近30年的非物質文化遺產保護立法發展，我國建立起了以國家為主導的非物質文化遺產法律保護體系，形成以代表性項目名錄、傳承與傳播等制度為基礎的保護機制。

隨著文化遺產保護范圍的不斷拓展和類型的日益復雜，系統性保護的文化遺產治理理念逐步確立，并在實踐中加速推進。系統性保護理念強調文化遺產保護不僅要關注單個文物或非物質文化遺產項目的保護，而且要關注文化遺產與周邊環境的和諧共生以及文化遺產之間的內在聯系和相互影響。2005年12月，國務院發布《關于加強文化遺產保護的通知》，提出設立中國文化遺產日，并規劃了我國文化遺產的全面保護策略，加快了從“文物保護”走向“文化遺產保護”的發展進程。

近年來，系統性保護成為我國新時代文化遺產保護的關鍵理念和重要工作要求。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“推動文化遺產系統性保護和統一監管。”新修訂的《文物保護法》明確了文物的定義，強調了挖掘價值、讓文物活起來的工作要求，將文物普查調查制度、不可移動文物保護規劃制度等現有成熟做法提煉為法律制度，回應了系統性保護的要求，為文化遺產的系統性保護提供了堅實支撐。

我國既往的文化遺產立法具有單體保護模式的典型特征，即法律針對特定類型文化遺產立法。《文物保護法》《非物質文化遺產法》各類立法之間邊界分明，采用名錄制度、代表性傳承人制度進行資源確權和調配，以便管理、考核與財政支持。治理架構上，不同類型的文化遺產分別歸屬文物行政部門、文化和旅游部門、住房和城鄉建設部門等管理，而不是由單一部門統一監管。

從形成機制來看，為解決文化遺產保護面臨大量遺產流失、破壞或消亡的現實困境，中華人民共和國成立以來，立法與行政實踐多注重文物單體保護，優先建立重點文物保護單位等制度，形成了以單項確權、個案管理為中心的立法取向。同時，由于早期立法技術和文化資源管理經驗有限，普遍采取“分類+目錄+審批”的直線式治理結構。這種行政技術路線決定了文化遺產管理聚焦于特定項目，而非整體統籌。

通過20世紀50年代至21世紀初的文化遺產立法與實踐，我國逐步建立了以《文物保護法》《非物質文化遺產法》為主干，以《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《世界文化遺產保護管理辦法》《云南省民族民間傳統文化保護條例》等行政法規、部門規章與地方性法規為枝葉，分門別類管理的法律體系，既有立法主要面向單一文化遺產類型或項目管理。

無論是早期對物質文化遺產的保護，還是后來逐步推進的非物質文化遺產的保護，立法的整體思路和制度安排均體現出單體保護的特征，即以個體項目為單位制定保護制度、劃定責任主體。在早期法治化基礎薄弱、保護力量有限的背景下，單體保護模式具有較強的操作性與穩定性，是推動制度從無到有的有效策略。單體保護模式有利于政府集中力量保護最瀕危的文化遺產，實現有限資源的最大保護效益。這種模式雖然在特定歷史階段發揮了重要作用，但隨著文化遺產保護目標從搶救轉向傳承與發展，這種保護思路需要進一步改變，以承載文化遺產整體治理的訴求。

系統性保護立法模式的提出與制度安排

隨著我國文化遺產保護對象范圍持續拓展，新的文化遺產類型不斷涌現，傳統的單一類型保護模式已難以應對實際需要，文化遺產保護立法呈現出由單體保護向系統性保護轉型的趨勢，兼顧統一性與靈活性，逐步形成具有中國特色的文化遺產系統性保護立法模式。為此，需要確立統一的基本保護原則和法律規則，制定清晰的分類標準和統一的管理要求，形成文化遺產整體保護的法制基礎。同時，文化遺產保護涉及多個部門，需要通過統一的法律框架加以統籌協調，明確事權劃分和職責銜接，提升文化遺產保護治理體系的系統性和協同性。

在統一立法框架下，仍需充分發揮地方立法和地方實踐的重要作用。我國文化遺產資源豐富多樣，許多文化遺產具有鮮明的區域性特征。對此，地方立法能夠因地制宜制定細化制度，有效保護地方文化遺產，激發地方保護的積極性。從立法技術角度看，完全剛性統一可能難以兼顧各地實際保護需要。因此，需要在制定統一基本法和核心制度的基礎上，授權地方根據本地實際靈活制定實施細則或專項規定，既確保統一框架下的法制一致性，又保留地方靈活性，提升文化遺產保護立法體系的適應性和可持續性。

具體而言，應構建文化遺產保護統一的法律框架，統籌協調現有分散立法，明確文化遺產保護的基本原則、基本概念、管理體系及法律責任，并將物質文化遺產、非物質文化遺產及其他新興類型文化遺產納入統一的規范體系。同時，構建國家與地方相結合的文化遺產治理體系。明確國家層面負責統籌各類文化遺產的管理，并加強法律執行與監督，確保一般性法律實施。在地方層面，根據區域特色制定相應的文化遺產保護條例，在國家統一立法框架內形成靈活的地方治理機制。此外，適時推進組建文化遺產保護傳承工作協調機構，整合文化遺產保護的行政管理職能，實現文化遺產系統性保護和統一監管。通過構建統一立法、專項補充、行政協同、社會參與的多層次法律體系，推動文化遺產的系統保護與可持續發展。