作者：冀翠萍，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，山東省委黨校公共管理教研部副主任、教授

圖為位于四川天府新區的國家超級計算成都中心。新華社發

浙江省嘉興市南湖區政務服務中心，群眾在“政小云”政務服務咨詢統一線上平臺上咨詢辦理事項。新華社發

【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

數據作為一種新型生產要素，其基礎性、戰略性作用越發凸顯，成為推動經濟高質量發展的關鍵力量，對于增強我國綜合國力、構筑國際競爭新優勢具有重要意義。今年《政府工作報告》提出，“加快完善數據基礎制度，深化數據資源開發利用，促進和規范數據跨境流動”。近年來，我國高度重視數據要素的發展，將其置于國家戰略高度，接續出臺一系列政策文件，特別是黨的二十屆三中全會提出“培育全國一體化技術和數據市場”，為數據要素化、市場化、價值化發展指明了路徑。在此背景下，健全與全國一體化數據市場相適應的治理體系，既是深化經濟體制改革的重要內容，也是新形勢下必須回答好的重大治理命題。

1.明確健全治理體系的基本思路

堅持頂層設計與地方探索相結合。頂層設計是治理體系的“指揮棒”，指導全局性、戰略性治理框架的構建。構建全國一體化數據市場，亟須從頂層設計角度統籌謀劃、統一規則，推動數據資源橫向縱向暢通流動，堅持全國“一盤棋”，為數據要素化、市場化、價值化的整體性統籌提供支撐。同時，我國率先創造性地將數據確立為生產要素，如何發展數據要素，全球范圍內鮮有可供借鑒的成熟經驗和模式，需要在探索中前行，各地各部門在實踐中搶抓機遇、改革破冰，形成了一些有效的模式與經驗。國家頂層設計應充分獲取、審視并評價這些地方經驗，可復制、能推廣的及時總結上升為制度，對存在地方特色和諸多前置條件的，給予客觀評價并中肯引導，從而在頂層設計與地方探索的雙向互動中，不斷豐富和完善一體化數據市場的治理體系。

堅持有為政府與有效市場相結合。《全國數據資源調查報告（2023）》顯示，2023年我國數據生產總量達到32.85ZB，數據生產規模持續擴大，數據需求快速增長，但數據要素的發展還滯后于現實需求，面臨數字生產關系不適應、數據要素配置機制不清晰、數據市場監管不明確等挑戰，迫切需要職能部門加強數據制度建設，明確數據權利、規則要求與行為邊界，引導企業、社會與公眾有序參與數據市場建設。在制度規則不斷完善的基礎上，充分發揮市場配置資源的決定性作用，催生數據新產業、新模式、新動能，培育和發展新質生產力。政府與市場在數據要素發展中并非孤立存在，市場發展中的堵點難點需要政策指引和制度護航，明確的制度規則有利于提振市場信心，政府與市場持續互動、相互助推，共同推動市場規模與效率提升。

堅持小步快跑與快速迭代相結合。數據領域發展變化快、創新速度快，發展機遇稍縱即逝，不能等待全部戰略布局完畢、全部體系構建完成、全部政策建設到位，需要堅持小步快跑與快速迭代相結合。數據要素發展初期，重點聚焦關注度高、市場反應強烈、能夠看得清的領域，通過試驗試點“小步快跑”，快速推出一批可操作性強、見效快的政策制度，積累經驗和成果。數據要素發展進程中，根據試驗試點中的反饋與問題，根據市場變化與技術變遷，“快速迭代”法律法規、政策體系和技術標準，推動治理機制的優化升級。小步快跑與快速迭代相結合，既保證數據市場建設的靈敏性與可操作性，也保證治理體系的適應性與持續優化，有助于緊抓機遇推動數據市場健康有序發展。

2.牢牢把握公共數據資源開發利用這個關鍵點

在信息化數字化時代背景下，各級黨政機關、企事業單位在依法履職或提供公共服務的過程中，積累了寶貴的公共數據資源，這些資源初步形成了相對清晰的權屬關系、規范的數據結構和廣泛的服務領域，為深度開發利用奠定了堅實基礎。加之，公共數據資源與公眾緊密相連，社會的關注度與需求度持續攀升。因此，用好公共數據資源，不僅具有鮮明的風向標意義，更是推動數據要素市場繁榮發展的關鍵所在，必須牢牢把握這個關鍵點，在數據“供得出、流得動、用得好、保安全”方面蹚出一條路，發揮示范引領作用，帶動企業數據、個人信息的高效流通和開發利用。

當前，公共數據資源開發利用主要有三種方式。一是面向政務部門內部的共享，旨在解決跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享交換問題，為政務部門依法履職、提高協同監管效能、改善公共服務水平提供支撐。二是面向企業和社會公眾的開放，在確保國家數據安全、保護個人信息和商業秘密的前提下，通過互聯網平臺有序向社會免費開放數據資源，充分發揮數據在生產生活、科學研究、社會治理等領域的公益服務作用。三是面向企業和社會公眾的授權運營，針對不適宜直接開放的敏感公共數據，通過授權給相關運營主體并建立有效監管機制，實現供需對接和價值釋放。目前，共享、開放兩種方式已經取得一定成效，下一步需圍繞“高效辦成一件事”，強化主動與按需共享，提升群眾和企業的獲得感，需根據社會的數據開放需求，動態編制并更新數據開放目錄，確保數據開放的完整性與時效性。

授權運營是公共數據資源開發利用的重要創新點，承載著深化公共數據利用與價值挖掘的重任。推進公共數據授權運營需謀劃好以下工作：一是摸清數據家底，實施公共數據資源登記管理。建立全國一體化的公共數據資源登記平臺，完善公共數據資源目錄體系，開展數據登記，實施“一證一碼”管理，促進數據資源與市場需求精準對接。二是規范授權運營流程，加強對授權運營過程的監管。可采取靈活多樣的授權形式，如整體授權、分領域授權、依場景授權等，對授權運營過程實施監督管理，重點監管原始公共數據直接市場化、濫用市場支配地位、利用數據算法和資本優勢實施壟斷，以及對已授權的公共數據產品和服務進行再開發等行為，確保公共數據授權運營既安全可控又公平透明。三是維護公共利益，促進數據產業生態繁榮發展。公共數據資源授權運營應彰顯公益性特質，確需收費的，實行政府指導定價管理，逐步構建起符合公共數據資源特征的價格形成機制。同時，積極探索區域合作和利益調節機制，發揮公共數據的規模化效應，鼓勵企業開發多樣化產品和服務，推動大模型開發、訓練與應用，培育多層次的數據要素型企業，促進地區數據產業高質量發展。

3.探索健全治理體系的現實路徑

把握制度建設主線，建立健全數據制度體系。通過頂層設計和總體謀劃，加快面向數據流通全過程管理的制度建設。完善數據產權制度。在數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的制度框架下，健全數據確權機制，明確各產權的歸屬主體、權利義務與行使方式，制定數據確權的標準和程序，探索產權登記制度等，為數據的合法合規使用提供保障。健全數據交易制度。探索權威、公正的數據估值定價機制，建立價格動態調整機制，明確數據交易的標準、流程與方式，建立起數據交易市場的基本規則體系，加強跨境數據流動的政策指引。構建數據收益分配制度。充分發揮數據要素市場化配置機制，根據數據要素的權屬關系、貢獻程度、風險大小等，引導制定合理的收益分配機制，探索多種收益分配方式，合理分配數據收益。數據制度的建設不可能一蹴而就，需要緊抓主要矛盾和矛盾的主要方面，準確理解和把握數據要素特性，逐步建立起符合數據市場規律、契合數據市場需要、具有中國特色的數據制度體系。

強化數據底座基線，一體化運營數據基礎設施。數據基礎設施是涉及數據采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營、安全服務的一類新型基礎設施，既包括傳統的硬件基礎設施，如云網、算力、平臺、系統等，也包括運行的軟性基礎設施，如標準規范、安全機制、技術路線等。在國家層面，需制定統一標準規范，明確統一目錄標識、統一身份登記、統一接口要求，建設基礎公共服務平臺，推動數據的規模化、高效化、可信化供給流通。在地區行業層面，需在國家統一規范和要求下，在原有數字基礎設施發展基礎上，分步驟、有序地與國家數據基礎設施連接連通，打造高效聯動、智能流通、安全可信的全國一體化數據能力，持續賦能各行業數據融合與智能化發展。

守牢數據安全底線，探索監管新手段新模式。大范圍大規模數據流動過程中潛存著各類風險和安全問題，必須將安全貫穿數據供給、流通、利用全過程。完善責任界定機制，落實國家數據分類分級保護制度，明確數據跨主體流通中的安全治理規則，界定數據供方與需方的權責范圍，夯實數據流通中的主體責任、運營責任、應用責任，做到責任邊界清晰、責任落實到位。探索建立溯源機制，圍繞重點領域、重點行業、重點場景，通過引入區塊鏈技術、分布式賬本技術、數據血緣工具等，對數據的生命周期進行全程記錄和跟蹤，確保每個數據項的來源、流轉路徑、操作行為等都能夠被追溯和審計，當發生數據安全問題時，溯源機制可以幫助快速確認責任主體。創新安全技術應用。探索開展數據脫敏等技術研究，對于經脫敏等技術處理后，能夠確立識別為一般數據的，可按照一般數據開展流通交易，最大限度調動數據資源參與流通利用。在堅持安全與發展并舉的同時，力圖通過成本的最小化實現安全的最優化，推動數據高質量發展與高水平安全互動。