作者：蒲實(shí)，系中央黨校〔國家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、科研部副主任

山東省日照市五蓮縣白鷺灣小鎮(zhèn)景色新華社發(fā)

解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。黨的二十屆三中全會(huì)指出，“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2024年國務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》中提出4項(xiàng)重大行動(dòng)，第一項(xiàng)就是實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容。實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，應(yīng)注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離得開、進(jìn)得來、留得住、過得好、融得進(jìn)、可持續(xù)”，讓現(xiàn)代化發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化釋放新型城鎮(zhèn)化新動(dòng)能

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以人為本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高、發(fā)展活力不斷釋放。一方面，相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)由“重速度”向“重質(zhì)量效益”轉(zhuǎn)變，注重把人放在城鎮(zhèn)化的核心地位，從而邁入以人為本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新階段。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要主體，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵力量。從本質(zhì)上看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在于促進(jìn)“職業(yè)轉(zhuǎn)換和地域轉(zhuǎn)移”，新型城鎮(zhèn)化則側(cè)重于落實(shí)“身份轉(zhuǎn)換、角色轉(zhuǎn)型和成果共享”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是當(dāng)前及今后一段時(shí)期需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為新型城鎮(zhèn)化提供巨大內(nèi)需潛力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意味著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，也涉及農(nóng)村人口生活方式、消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，是釋放內(nèi)需潛力的有效途徑。從直接效應(yīng)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，其市民化過程具備形成巨大消費(fèi)市場規(guī)模的前提條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年底我國有近3億農(nóng)民工，加上由此形成的潛在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如果開啟“一人進(jìn)城、舉家定居”的模式，將形成數(shù)萬億元甚至幾十萬億元的龐大需求市場，持續(xù)釋放內(nèi)需潛力。從間接效應(yīng)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有助于推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，新增的社會(huì)服務(wù)需求將催生一系列投資機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的快速發(fā)展，不僅有利于提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，也能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化提供強(qiáng)勁發(fā)展動(dòng)力。

以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，有利于加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的不僅僅是物理空間的拓展，還包括社會(huì)生產(chǎn)力的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，能夠通過人口優(yōu)化、要素優(yōu)化、空間優(yōu)化等為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供關(guān)鍵抓手，也為新質(zhì)生產(chǎn)力的形成提供重要驅(qū)動(dòng)力。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供勞動(dòng)力支撐，通過創(chuàng)造更多的教育、培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)和技能水平，培育造就大量新型勞動(dòng)者，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力。另一方面，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從第一產(chǎn)業(yè)逐步融入信息化、智能化和綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中，從傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型、創(chuàng)新密集型行業(yè)，有助于營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級開辟新空間，吸引更多資本和技術(shù)投資，整合各種科技創(chuàng)新資源。

2.推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)把握好幾個(gè)關(guān)系

黨的二十屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅應(yīng)關(guān)注形式上的市民化即農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到城鎮(zhèn)謀生計(jì)，也要強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同等的市民權(quán)利、享受同等的公共服務(wù)。為此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，應(yīng)注重處理好幾個(gè)關(guān)系。

處理好頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系。從世界范圍看，實(shí)現(xiàn)中國這樣大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是沒有先例的，需要我們在實(shí)踐中大膽探索、在發(fā)展中開拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化朝著既定目標(biāo)、沿著正確道路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制定出一個(gè)好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。”推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，在這個(gè)過程中必須注重處理好頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系。一方面，高瞻遠(yuǎn)矚、自上而下的頂層設(shè)計(jì)在深刻洞察和及時(shí)研判城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，設(shè)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的合理目標(biāo)，提供實(shí)踐探索的科學(xué)理念，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程；另一方面，自下而上的基層實(shí)踐探索，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不斷提供新路徑。頂層設(shè)計(jì)是對進(jìn)一步全面深化改革目標(biāo)、方向、任務(wù)、行動(dòng)綱領(lǐng)的總體謀劃，基層實(shí)踐探索為頂層設(shè)計(jì)提供可行性的路徑選擇。

處理好效率和公平的關(guān)系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中資源配置效率的最優(yōu)化和效益最大化，表現(xiàn)為社會(huì)生產(chǎn)率的不斷提高。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，既不能片面追求效率，導(dǎo)致貧富差距越來越大，也不能忽視不同發(fā)展階段的特點(diǎn)搞平均主義，影響社會(huì)活力的釋放。公平要以效率為基礎(chǔ)，效率也要以公平為前提。一方面要不斷促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效，另一方面也要讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。

處理好重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)，越是復(fù)雜的工作越要抓到點(diǎn)子上，突破一點(diǎn)，帶動(dòng)全局”。“點(diǎn)”強(qiáng)調(diào)事物的關(guān)鍵部分，“面”則注重事物的整體性、系統(tǒng)性。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化時(shí)，要注重以點(diǎn)帶面、以面促全，注重全面協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重點(diǎn)，綜合考量輕重緩急，找準(zhǔn)關(guān)鍵所在，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多由農(nóng)村直接流向城市，具有顯著的“集群轉(zhuǎn)移”特點(diǎn)，這個(gè)過程要防止出現(xiàn)一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度供給與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度不匹配的問題，要在優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系和提升城鎮(zhèn)承載能力上下功夫，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大中小城市有序市民化。同時(shí)，加強(qiáng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各領(lǐng)域的協(xié)同配合，形成推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的整體效應(yīng)。

3.高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行動(dòng)路徑

加速提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入能力。著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供方向指引。在融入方式上，應(yīng)注重強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力。持續(xù)加大就業(yè)技能培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場，綜合運(yùn)用創(chuàng)投引導(dǎo)、小額擔(dān)保、貸款貼息等扶持政策，完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入水平。在融入意愿上，注重解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后顧之憂。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機(jī)制和配套政策。在融入機(jī)制上，強(qiáng)化身份融入與情感融入并重。堅(jiān)持“應(yīng)融盡融、能融盡融”，加強(qiáng)社區(qū)人性化、個(gè)性化服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護(hù)的法律體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)接納、精神認(rèn)同和文化交融，不斷增強(qiáng)新市民的獲得感、幸福感、安全感。

不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的資源配置效率。破解大城市聚集“農(nóng)民工多”但“市民化難”的難題，需要在優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系和提升城鎮(zhèn)承載能力上下功夫，在大中小城市中持續(xù)優(yōu)化資源配置以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序市民化。一方面，均衡配置農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化資源。堅(jiān)持科學(xué)配置資金、建設(shè)用地等資源要素，同步完善配套公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)人口合理分布，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城市資源利用最優(yōu)化，最大化發(fā)揮城市的整體功能。另一方面，堅(jiān)持“全國一盤棋”，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口異地市民化和就地市民化。構(gòu)建中央與地方專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間責(zé)任分擔(dān)，進(jìn)一步加大中央財(cái)政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化支持力度，在轉(zhuǎn)移支付、土地指標(biāo)等政策領(lǐng)域，形成與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化緊密聯(lián)系的長效機(jī)制。

落實(shí)一攬子增量政策，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障政策組合拳。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及進(jìn)城人口的住房、醫(yī)療和教育等方方面面，應(yīng)精準(zhǔn)施策、多措并舉，提高政策實(shí)施的整體效能。一方面，進(jìn)一步暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶渠道，分區(qū)探索和制定超大特大城市的差異化落戶辦法，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件；創(chuàng)新人口管理制度，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。另一方面，建立健全與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)變化相匹配的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)保障政策體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與遷入地戶籍人口同等享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，確保社保平等覆蓋；完善以公租房、保障性租賃住房為主的住房保障體系，增加保障性住房供給，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求；將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，確保教育機(jī)會(huì)公平。