作者：楊繼軍，系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院院長

【學(xué)思踐悟】

改革開放以來，我國積極推進(jìn)貿(mào)易投資自由化，主動融入全球價(jià)值鏈分工體系，在國際競爭與合作中促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。傳統(tǒng)的貿(mào)易投資自由化主要針對商品和要素的跨境流動，隨著全球關(guān)稅的逐步削減，“邊境開放”問題已經(jīng)基本得到解決。邁入高水平對外開放新階段后，開放的重心轉(zhuǎn)向“境內(nèi)開放”，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等領(lǐng)域與國際通行規(guī)則相銜接。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出，“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。相較于商品和要素流動型開放，制度型開放強(qiáng)調(diào)主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)的相通相容。

制度型開放的主要內(nèi)容

規(guī)則開放。規(guī)則意指通行的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，包括世界貿(mào)易組織規(guī)則和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)則，其中世界貿(mào)易組織規(guī)則涉及的議題涵蓋制造業(yè)關(guān)稅、政府采購、反傾銷反補(bǔ)貼、貿(mào)易便利化等，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)則涉及的議題中還包括競爭政策、數(shù)據(jù)保護(hù)、創(chuàng)新政策、監(jiān)管合作、勞動力市場規(guī)制等內(nèi)容。規(guī)則開放既包括遵守現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，也包括參與全球治理、共建國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。規(guī)則開放是制度型開放的基礎(chǔ)，為制度型開放提供基本行為準(zhǔn)則。

規(guī)制開放。規(guī)制是指政府針對特定行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤┑囊?guī)范和控制，涉及政府對涉外經(jīng)濟(jì)活動的約束。規(guī)制開放著力于明晰政府邊界，減少不必要的政府干預(yù)，其最終指向是各國監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)和一致，降低合規(guī)成本，提升國際經(jīng)濟(jì)活動效率。近年來，中國在金融業(yè)領(lǐng)域取消外資持股比例限制，在制造業(yè)領(lǐng)域負(fù)面清單中刪除了針對“出版物印刷須由中方控股”以及“禁止投資中藥飲片的蒸、炒、炙、煅等炮制技術(shù)的應(yīng)用及中成藥保密處方產(chǎn)品的生產(chǎn)”的限制措施，實(shí)現(xiàn)了制造業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制措施“清零”，這些都是規(guī)制開放的鮮明體現(xiàn)。

管理開放。管理開放主要針對政府管理模式，其核心是簡政放權(quán)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升行政效能。比如，加強(qiáng)國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)、創(chuàng)新海關(guān)綜合監(jiān)管模式、實(shí)施“證照分離”等商事制度改革，都是政府優(yōu)化管理模式，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的體現(xiàn)，是管理開放的重要內(nèi)容。

標(biāo)準(zhǔn)開放。標(biāo)準(zhǔn)是就商品生產(chǎn)而提供的規(guī)則、指南，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)范企業(yè)行為，確保企業(yè)按照合格流程開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，為提高產(chǎn)品質(zhì)量以及服務(wù)水平提供了可能。目前國際通行的標(biāo)準(zhǔn)主要由國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）等制定；在國際標(biāo)準(zhǔn)下，各國或區(qū)域也有自己的標(biāo)準(zhǔn)，如歐盟標(biāo)準(zhǔn)（CE）、中國國家標(biāo)準(zhǔn)（GB）、日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（JIS）等。標(biāo)準(zhǔn)開放為管理提供了更具體的衡量尺度，有助于降低合規(guī)成本，提升在國際貿(mào)易體系中的適配性。

我國推進(jìn)制度型開放的挑戰(zhàn)與應(yīng)對之策

制度型開放既是我國緊扣高水平對外開放最新實(shí)踐，把握開放最新特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，也是順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢，應(yīng)對國際挑戰(zhàn)的必然選擇。當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則領(lǐng)域的角逐愈演愈烈，西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)著國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)。21世紀(jì)以來，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體對世界經(jīng)濟(jì)的影響力逐年上升，亞太經(jīng)合組織、金磚國家等平臺作用不斷增強(qiáng)，為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)注入了“發(fā)展成分”。但與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國家正加緊控制和爭奪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，推動形成有利于維護(hù)其利益的新一代國際貿(mào)易規(guī)則。在此背景下，推進(jìn)制度型開放，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)，需要從多維度著力。

廣泛吸收有益經(jīng)驗(yàn)，建立同國際通行規(guī)則銜接的制度機(jī)制。例如，對照《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）“累積原產(chǎn)地規(guī)則”，推出“原產(chǎn)地聲明”“背對背原產(chǎn)地證明”等便利導(dǎo)向的制度，推進(jìn)商事制度改革，建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相適應(yīng)的行政管理體系，推動政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管；對標(biāo)《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則要求，不斷放寬數(shù)字領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動，推動數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的制度型開放。主動與全球通行規(guī)則相對接，吸收國際反壟斷法的廣泛共識，推動產(chǎn)業(yè)政策從選擇性轉(zhuǎn)向功能性、從傾斜性轉(zhuǎn)向競爭性，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。

對于尚未形成統(tǒng)一國際規(guī)則的新領(lǐng)域，開展先行先試，推出中國方案，掌握國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。制度型開放既包括全面對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，即“制度學(xué)習(xí)”，也包括主動參與全球治理，向國際上提供制度方案，即“制度創(chuàng)新”。可以考慮依托“一帶一路”倡議，打造開放包容的共同發(fā)展平臺，針對數(shù)字貿(mào)易規(guī)則和綠色貿(mào)易規(guī)則中的重要議題，選擇比較優(yōu)勢明顯的規(guī)則領(lǐng)域，貢獻(xiàn)中國智慧，擴(kuò)大中國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則方面的影響力。

加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度集成創(chuàng)新建設(shè)，開展經(jīng)貿(mào)規(guī)則試點(diǎn)，為深入推進(jìn)制度型開放探索實(shí)踐路徑。高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則是在現(xiàn)有世界貿(mào)易組織規(guī)則基礎(chǔ)上的“深層規(guī)則”，具有涉及面廣、復(fù)雜程度高等特點(diǎn)，應(yīng)利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“先行先試”做好對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則的壓力測試，確定好優(yōu)先序，聚焦貿(mào)易監(jiān)管、金融開放、行政管理體制改革，培育國際化、市場化、法治化營商環(huán)境，推進(jìn)制度改革與監(jiān)管創(chuàng)新，形成一批引領(lǐng)性制度創(chuàng)新成果，為建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。

統(tǒng)籌推進(jìn)制度型開放與深層次改革，實(shí)現(xiàn)兩者良性互動。一方面，以制度型開放為深層次改革提供內(nèi)容和動力，制度型開放側(cè)重“邊境后”規(guī)則，其內(nèi)容本身就是深層次改革的內(nèi)在要求，是“邊境開放”向“境內(nèi)開放”的拓展和延伸；另一方面，以深層次改革為制度型開放提供制度保障，通過開展系統(tǒng)集成、重點(diǎn)突出的深層次改革，建設(shè)順應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的開放型經(jīng)濟(jì)體制，為制度型開放鋪路。