作者為中國財政科學(xué)研究院院長、研究員

去年底舉行的中央經(jīng)濟工作會議明確了今年經(jīng)濟工作的總體要求和政策取向，提出“要實施更加積極的財政政策”。實施更加積極的財政政策，是此次會議對2025年財政政策的定位，有著新的政策含義，需要深入理解。

什么是更加積極的財政政策

財政政策的力度加大。更加積極的財政政策，是與之前相比較而言的，意味著提高財政赤字率、安排更大規(guī)模政府債券等。通過這些措施將社會閑散資金或未充分利用的財力集中起來，形成更充分的財力，政府就可以加大財政支出強度，從而調(diào)動更多社會資源、擴大有效需求、挖掘經(jīng)濟增長潛力、創(chuàng)造更多物質(zhì)財富，確保對經(jīng)濟增長形成強有力拉動，促進實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)。這符合“經(jīng)濟—財政—經(jīng)濟”這一財政政策發(fā)揮作用的基本規(guī)律。在當前國內(nèi)需求不足的情況下，實施更加積極的財政政策，加大政策實施力度，才能形成更充足的財力和更好的政策效果。

財政政策的主動性增強。更加積極的財政政策包括超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)容。超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)是財政政策有效實施的需要。逆周期調(diào)節(jié)是財政政策作用的基本方式，就是要讓經(jīng)濟回到穩(wěn)定增長的軌道上來。超常規(guī)是預(yù)期管理的內(nèi)在要求，是預(yù)期管理水平進一步提高的表現(xiàn)。預(yù)期管理是主動作為的體現(xiàn)，加強預(yù)期管理，才能更好發(fā)揮財政政策的引領(lǐng)作用。

更加積極的財政政策還意味著財政政策及其運用更加成熟。回顧歷史，在積極應(yīng)對1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機中，我國都實施了積極的財政政策。進入新時代，我們黨對財政政策的運用更加嫻熟，實施更加積極的財政政策就是其充分體現(xiàn)。同其他經(jīng)濟政策一樣，財政政策的制定既要求尊重經(jīng)濟運行規(guī)律，充分掌握各方面信息，又要求適應(yīng)形勢變化及時調(diào)整，做到因時因勢而變。這體現(xiàn)了把握科學(xué)規(guī)律和堅持辯證思維的有機統(tǒng)一，保持了政策目標的一致性。當前，包括財政政策在內(nèi)的各項經(jīng)濟政策，目標都是推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好，為推進中國式現(xiàn)代化添磚加瓦。

為什么實施更加積極的財政政策

適應(yīng)市場需要、回應(yīng)社會關(guān)切的選擇。財政政策歷來可以發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。實施更加積極的財政政策，既是適應(yīng)市場需要、回應(yīng)社會關(guān)切的選擇，也是財政擔當作為的重要表現(xiàn)，能夠有效提振社會信心。同時要認識到，實施更加積極的財政政策還需要做好政策溝通，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用。加強政策溝通，使更加積極的財政政策得到市場有效回應(yīng)，就不是政府在唱“獨角戲”，而是通過財政政策充分動員市場力量、充分尊重經(jīng)營主體的積極性主動性創(chuàng)造性、充分激發(fā)市場活力，使市場作用和政府作用形成合力，放大政策效應(yīng)。

對增量財政政策的延續(xù)和深化。去年9月下旬以來，面對經(jīng)濟運行出現(xiàn)一些新的情況和問題，黨和國家推出包括增量財政政策在內(nèi)的一攬子增量政策。這些增量財政政策和存量財政政策一起促進股市樓市回暖，為經(jīng)濟回升向好提供了堅實支撐。在這批增量財政政策中，不少舉措是跨年度的。例如，增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，分三年實施；連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債；等等。實施更加積極的財政政策，是增量財政政策的延續(xù)和深化，將進一步鞏固政策成果，讓有效的政策更加有效、持續(xù)用力、更加給力，同時也體現(xiàn)宏觀政策取向一致性的要求。促進經(jīng)濟持續(xù)回升向好，還需要使更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以及其他宏觀政策共同形成合力，勁往一處使。

更好利用財政政策空間大這一積極因素。今年，外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深，我國經(jīng)濟運行面臨新的困難和挑戰(zhàn)。確保我國經(jīng)濟航船乘風破浪、行穩(wěn)致遠，需要更好利用我國財政政策空間大這一積極因素。財政赤字率是反映財政政策力度和財政風險水平的重要指標，我國一直堅持合理、審慎確定赤字率水平，2024年財政赤字率按3%安排。而有些國家的財政赤字率已經(jīng)突破3%，有的甚至達到兩位數(shù)。與之相比，我國財政赤字率仍然較低。應(yīng)該看到，國際上雖有一個所謂3%赤字率警戒線的說法，但這不是鐵律。赤字率的選擇，關(guān)鍵要看其對于財政運行的必要性和可行性，要根據(jù)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局來判斷。通過安排合適的赤字率，確保財政正常運行，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的一個重要前提條件，也是財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的表現(xiàn)。否則，基本公共服務(wù)就會受到影響，嚴重者甚至引發(fā)各種危機。與此同時，要統(tǒng)籌看待赤字率和債務(wù)率。債務(wù)率低，意味著赤字率提升有更大空間。2023年末，我國政府負債率為67.5%，與世界其他主要國家相比較低，有較大提升空間。同時，我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益。這些有效資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)能夠為高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源，同時表明在與世界其他國家保持相同債務(wù)率條件下，我國還有更大的債務(wù)率和赤字率提升空間。要根據(jù)實際需要，用好這一有利條件，在財政可持續(xù)性得到有效保證的前提下，進一步提高財政保障能力。

把更加積極的財政政策落到實處

提高財政赤字率，加大支出強度、加快支出進度。要適當提高財政赤字率，增加發(fā)行超長期特別國債和地方政府專項債，加大支出強度、加快支出進度。需要看到，同樣的財政支出規(guī)模，在不同時間支出會產(chǎn)生不同效果。因此，要在支出進度上做文章，能早就早。同時，要在保財政運行上下功夫，特別是為基層“三保”提供充分保障，這也是實施更加積極的財政政策的題中應(yīng)有之義。在這一過程中，既要注意不同地方的共性問題，又要分析各自特點，因地制宜確保基層“三保”任務(wù)的完成。在此基礎(chǔ)上，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的激勵約束機制，防范重點領(lǐng)域風險，增加地方自主財力。

做好一些重點工作。要在充分的財力保障下，重點做好幾項工作。一是支持擴大內(nèi)需。當前，內(nèi)需不足是制約我國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素。擴大內(nèi)需是穩(wěn)增長的當務(wù)之急，其重中之重是提振消費，關(guān)鍵在于增加居民人均可支配收入。通過優(yōu)化基本公共服務(wù)，減少居民的養(yǎng)老醫(yī)療等支出，相應(yīng)增加居民人均可支配收入。落實就業(yè)優(yōu)先政策，增加居民的勞動收入。加大消費品以舊換新支持力度，降低全社會物流成本，促進居民擴大消費。要支持消費場景擴大，提升服務(wù)消費品質(zhì)，讓新型消費可以更好落地。擴大內(nèi)需還需要擴大投資，要積極擴大有效投資，以政府投資有效帶動更多社會投資。二是支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。科技創(chuàng)新是推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的根本動力。為此，要著力支持科技創(chuàng)新，在支持基礎(chǔ)研究的同時，支持企業(yè)加強自主創(chuàng)新，深入實施專精特新中小企業(yè)獎補政策，讓科技成果得到更好應(yīng)用。同時，加強對企業(yè)的紓困支持。此外，財政政策在支持保障和改善民生、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、高水平對外開放等工作方面都要有所作為。這些工作重點不同，但都能夠為推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好增強后勁。

大力推進財政科學(xué)管理。強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障，離不開提高財政管理效益。實施更加積極的財政政策，要向科學(xué)管理要效益，提升財政治理效能。加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、深化零基預(yù)算改革、深化預(yù)算績效管理、完善財會監(jiān)督體系等，都是推進財政科學(xué)管理的重要舉措，都能提高財政資金使用效率。同時，要通過合理配置財政資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等，將資金用在刀刃上，最大限度提高財政資金的使用效率。要通過優(yōu)化政府債務(wù)管理，鞏固化債成果，堅決遏制新增隱性債。

深化財稅體制改革。黨的二十屆三中全會《決定》對深化財稅體制改革作出重要部署。實施更加積極的財政政策，要向深化財稅體制改革要效益。比如，更加積極的財政政策包括增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，在專項債的安排上也有增加地方政府綜合財力的措施，這與建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，增加地方自主財力的改革要求是一致的。要全面落實稅收法定原則，決不收過頭稅，規(guī)范非稅收入管理，堅決防止亂收費、亂罰款、亂攤派。從企業(yè)角度看，形成更有利于促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的稅制，可以更好釋放市場活力，增加經(jīng)濟發(fā)展后勁。研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，讓稅收收入的取得與納稅人負擔能力相匹配，既有利于促進新業(yè)態(tài)發(fā)展，也有利于培育發(fā)展新動能新優(yōu)勢。

《 人民日報 》（ 2025年01月10日 09 版）