作者為中國財政科學(xué)研究院院長、教授

人類社會進(jìn)入到了風(fēng)險社會時代。風(fēng)險社會的基本特征是不確定性。2020年年初暴發(fā)，至今仍在全球擴(kuò)散的新冠疫情就證明了整體不確定性在強化，全球經(jīng)濟(jì)深度衰退，全球治理陷入混亂，百年未有之大變局在加劇。這給我們帶來了求變、求發(fā)展的機遇，同時也意味著巨大的風(fēng)險。風(fēng)險帶來的是成本、損害和損失，是對我國可持續(xù)發(fā)展的威脅。降低整體不確定性，防范化解公共風(fēng)險，為我國的發(fā)展構(gòu)建起可持續(xù)的確定性，成為我國“十四五”期間及以后的重要任務(wù)。

國家發(fā)展可持續(xù)的確定性，要靠改革開放的深化來構(gòu)建

人類的風(fēng)險意識很早就有，但“風(fēng)險理性”并未真正發(fā)展起來，風(fēng)險思維不夠發(fā)達(dá)。較之于個體風(fēng)險理性，集體的公共風(fēng)險理性尤其滯后，臨時應(yīng)急成為基本的集體行動方式。

其實，每一次危機都是對我們已經(jīng)構(gòu)建的確定性的沖擊。2008年發(fā)生國際金融危機以來，世界陷入了低增長、低利率、低通脹和高負(fù)債、高風(fēng)險、高度不確定性狀態(tài)，以確定性世界觀為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)體系已難以解釋現(xiàn)實和指導(dǎo)實踐。疫情帶來的沖擊更是導(dǎo)致全球治理與發(fā)展的混亂、衰退。面對不確定性的充滿風(fēng)險的世界，需要新的認(rèn)識和理論創(chuàng)新，尤其是公共風(fēng)險理性，已更是不可或缺。

我們從過去的發(fā)展經(jīng)驗中悟出一個道理：在一個不確定的風(fēng)險世界，國家發(fā)展的確定性要靠我們不斷努力去構(gòu)建。除了以探索和創(chuàng)新來對沖公共風(fēng)險，沒有其他的路可走。今年的疫情沖擊前所未有，我國對沖這種公共風(fēng)險取得巨大成效，靠的就是這種探索和創(chuàng)新精神。

改革開放的過程實質(zhì)上就是不斷防范化解公共風(fēng)險，探索、構(gòu)建國家發(fā)展確定性的過程。我們的法寶是：不斷解放思想，努力超越過去構(gòu)建起來的經(jīng)驗確定性和理論確定性，用公共風(fēng)險意識不斷地去構(gòu)建新的確定性。回頭看歷史，都是確定的；抬頭看未來，都是不確定的。過去的成就、經(jīng)驗、理論都只是一種歷史的確定性，難以用來應(yīng)對未來的不確定性和公共風(fēng)險。只有打破條條框框，才能殺出一條血路。我國40多年快速發(fā)展的確定性就是這樣構(gòu)建起來的。創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)、社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、實行按勞分配為主的多種分配方式、共治共建共享、綠水青山就是金山銀山等等一系列的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，才使我國實現(xiàn)了持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)穩(wěn)地站立于世界民族之林。只有當(dāng)我們的思維和意識從不確定性出發(fā)時，才能獲得我們所需要的集體確定性。相反，若是我們的思考只從確定性出發(fā)，思維就會固化，我們得到的就可能是發(fā)展的不確定性，甚至面臨危機。這就是歷史的辯證法，也是發(fā)展的基本邏輯。

世界歷史進(jìn)程開啟了不確定性模式，解構(gòu)確定性的速度越來越快于構(gòu)建的速度，全球秩序與發(fā)展的動蕩會不斷搖晃我國這艘巨輪，甚至?xí)�引發(fā)大的顛簸。我國的發(fā)展好比登頂珠峰，已經(jīng)到了“半山腰”，越是往上走，面臨的各種不確定性和風(fēng)險就越大，唯有靠改革開放的全面深化和制度創(chuàng)新，才能確保我國發(fā)展的確定性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

降低發(fā)展的成本，關(guān)鍵在于公共風(fēng)險管理

從整體來觀察，國家發(fā)展的成本取決于公共風(fēng)險。公共風(fēng)險越大，國家發(fā)展的成本越高；公共風(fēng)險越小，國家發(fā)展的成本越低。公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為公共成本或者說宏觀成本，成為發(fā)展可持續(xù)的最大約束。

從現(xiàn)在仍在全球擴(kuò)散的新冠肺炎疫情來看，它對全球發(fā)展的負(fù)面影響變得日益嚴(yán)重。世界多數(shù)國家由此陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退和社會動蕩，全球分工與協(xié)作體系被打破，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不同程度地中斷。加上地緣政治的影響，中美關(guān)系的惡化，原有的經(jīng)濟(jì)金融全球化逆轉(zhuǎn)為風(fēng)險的全球化。在小小的病毒面前，原有的秩序不堪一擊，疫情這種防控難度很大的公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為巨額成本，成為全球未來發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

公共風(fēng)險之所以會轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本，是因為它改變了人們的預(yù)期和行為方式，資源配置偏向于預(yù)防可能的損害和損失。例如，銀行面對風(fēng)險，必須有撥備；企業(yè)面對風(fēng)險，必須提減值準(zhǔn)備；面對感染風(fēng)險，必須保持距離和環(huán)境消毒，諸如此類都是成本。公共風(fēng)險水平越高，微觀主體的成本就會越高，國家發(fā)展的成本就越大。這就需要公共風(fēng)險管理機制來發(fā)揮作用，對沖公共風(fēng)險，以降低國家發(fā)展成本。

公共風(fēng)險不是從天上掉下來的，而是經(jīng)濟(jì)社會活動中內(nèi)生的。規(guī)則與秩序提供確定性，可以對沖公共風(fēng)險，從而降低公共風(fēng)險水平，降低宏觀成本；一旦原有的規(guī)則和秩序被打破，無法提供確定性，公共風(fēng)險水平就會急劇上升。在這種宏觀環(huán)境下，微觀主體的經(jīng)營成本、交易成本都會擴(kuò)大，國家發(fā)展就會減速甚至陷入停滯。宇宙學(xué)家霍金說，世界的本質(zhì)是不確定性。我們在一定時空條件下構(gòu)建的確定性都是暫時的，需要通過公共風(fēng)險管理機制來實現(xiàn)防患于“未然”，避免出現(xiàn)“已然”，也就是不斷升級過去構(gòu)建的確定性，前瞻性地降低未來的不確定性和公共風(fēng)險水平，化解發(fā)展成本；否則，等待我們的將是公共危機。

新冠疫情突襲，也是我們沒有預(yù)料到的；核心科技被人卡脖子，供應(yīng)鏈被打斷，全球化急轉(zhuǎn)彎都超出原有的經(jīng)濟(jì)全球化邏輯，如此等等。這些都成為我國發(fā)展中的公共風(fēng)險，轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本，拖累我國的可持續(xù)發(fā)展。之所以出乎意料，根源在于理論上沒有一個基于公共風(fēng)險的分析框架，使我們“看不到”風(fēng)險，也就談不上建立公共風(fēng)險管理機制。

公共風(fēng)險管理機制不是一個外在獨立的東西，而是應(yīng)內(nèi)嵌于國家戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度之中。適時調(diào)整國家戰(zhàn)略、完善規(guī)劃、創(chuàng)新制度，是公共風(fēng)險管理的根本和基礎(chǔ)，也是降低發(fā)展成本的關(guān)鍵所在。戰(zhàn)略過時帶來的風(fēng)險是最大的風(fēng)險，制度缺陷導(dǎo)致的風(fēng)險是源頭的風(fēng)險，這些公共風(fēng)險往往轉(zhuǎn)化為最大的發(fā)展成本。轉(zhuǎn)向以國內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)發(fā)展，就是防范戰(zhàn)略風(fēng)險的一個戰(zhàn)略舉措。平常說的制度成本，其實質(zhì)就是制度缺陷引發(fā)公共風(fēng)險而導(dǎo)致的各種交易成本和社會成本。所以，構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制，并非要另起爐灶，而是要把風(fēng)險思維、預(yù)防理念作為戰(zhàn)略規(guī)劃制定、各項制度設(shè)計的核心思維和理念，滲透到戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度當(dāng)中去，以公共風(fēng)險為導(dǎo)向，對戰(zhàn)略的實施、規(guī)劃的實行和體制的運行實時監(jiān)測，防范風(fēng)險溢出增大發(fā)展成本。

這意味著對改革也提出了新要求。深化改革不應(yīng)僅僅以“已然”的問題為導(dǎo)向，而應(yīng)更強調(diào)以“未然”的風(fēng)險為導(dǎo)向。預(yù)防做扎實了，應(yīng)急的事情和難題就會大大減少，大的發(fā)展危機就能得以避免。可見，全面構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制實質(zhì)上內(nèi)嵌于全面深化改革和制度創(chuàng)新之中。

進(jìn)入一個新發(fā)展階段，應(yīng)以不確定性來把握整體和全局，以公共風(fēng)險為思考問題的基點來謀劃未來，避免片面的“工程思維”滲入到對未來發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中。傳統(tǒng)的確定性在消失，國家發(fā)展需要不斷構(gòu)建新的確定性，以降低發(fā)展的總成本。發(fā)展目標(biāo)的最大約束是公共風(fēng)險，公共風(fēng)險的最小化，是發(fā)展成本的最小化，也就是發(fā)展目標(biāo)的最大化。在這個意義上，公共風(fēng)險管理也就是國家發(fā)展的成本管理。要避免發(fā)展的波折，提升可持續(xù)發(fā)展能力，公共風(fēng)險管理在新發(fā)展階段變得越來越重要。

構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制，應(yīng)納入十四五規(guī)劃當(dāng)中

實現(xiàn)第二個百年發(fā)展目標(biāo)，“十四五”是關(guān)鍵的五年，構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制刻不容緩。

一是“風(fēng)險導(dǎo)向”應(yīng)優(yōu)先于“問題導(dǎo)向”。堅持問題導(dǎo)向是非常正確的，但不全面。一般來說，我們面臨的問題都是“已然的”、確定性的，解決了“已然”的問題，不等于可以防范風(fēng)險。而風(fēng)險是不確定性的，屬于“未然”的問題，有產(chǎn)生潛在損害的可能性。防范風(fēng)險，是要預(yù)防問題的產(chǎn)生。要減少問題，必須把防范風(fēng)險前置，預(yù)防優(yōu)先。這與減少疾病是一個道理。只有這樣才能使我國的發(fā)展保持可持續(xù)的狀態(tài)。

二是要對發(fā)展過程中的公共風(fēng)險進(jìn)行沙盤推演，形成具體的防風(fēng)險預(yù)案。2003年非典之后，各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。這是一大進(jìn)步。應(yīng)急預(yù)案是危機來臨之時的行動方案，如確定應(yīng)急響應(yīng)等級、儲備應(yīng)急物資等等，但不等于風(fēng)險防范措施。防范風(fēng)險的目標(biāo)是避免危機，不是處置危機，兩者性質(zhì)是不同的。只有防范風(fēng)險，才能減少應(yīng)急。減少生病比病后治療更重要。但這個常識往往被忽視。在當(dāng)前來說，防風(fēng)險預(yù)案比應(yīng)急預(yù)案更重要。

三是防風(fēng)險要更重視制度性安排和長效機制。從理論上看，公共風(fēng)險與制度缺陷是相伴而生的。生產(chǎn)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷調(diào)整的，制度也需要與時俱進(jìn)。改革是推動制度完善的根本辦法，改革滯后，公共風(fēng)險就會增多。就此而言，唯有加快改革步伐，構(gòu)建長效機制，才能減少和降低公共風(fēng)險水平，從而降低發(fā)展的成本和阻力。也可以說，當(dāng)前面臨改革和風(fēng)險賽跑的局面，改革只有跑贏風(fēng)險，才能贏得我國發(fā)展先機。

四是在國家的各項決策中，如出臺相關(guān)政策、改革方案，都應(yīng)當(dāng)加入一道公共風(fēng)險評估的強制程序。從現(xiàn)實來看，決策產(chǎn)生風(fēng)險是常見現(xiàn)象，如產(chǎn)生處置風(fēng)險的風(fēng)險、部門決策產(chǎn)生“合成謬誤”等等。所以，防范公共風(fēng)險，首先要預(yù)防決策風(fēng)險，避免決策中的風(fēng)險盲區(qū)。在公共風(fēng)險管理機制中，應(yīng)規(guī)定：凡是沒有進(jìn)行公共風(fēng)險評估的決策方案，不得發(fā)文出臺。目前我們在一些重大項目上，已經(jīng)開始做社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，但還沒有做到對所有的決策進(jìn)行公共風(fēng)險評估，應(yīng)當(dāng)盡快實現(xiàn)全覆蓋。

五是區(qū)分公共風(fēng)險與個體風(fēng)險，明晰風(fēng)險責(zé)任。防范公共風(fēng)險是政府的責(zé)任，而個體風(fēng)險則是企業(yè)、家庭和個人的責(zé)任，兩者不可混淆。厘清這兩個層次的風(fēng)險，是構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制的前提條件。要分清不同主體的風(fēng)險責(zé)任，防止道德風(fēng)險和風(fēng)險防范中的相互依賴。一旦出現(xiàn)缺位、越位和錯位，公共風(fēng)險管理就會失效，甚至衍生出更大的風(fēng)險。

六是連結(jié)實體空間與虛擬空間，通過數(shù)字技術(shù)為公共風(fēng)險管理提供支撐。公共風(fēng)險管理需要加快數(shù)字政府建設(shè)。實體空間應(yīng)與虛擬空間相結(jié)合，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)與公共風(fēng)險思維有機融合起來，運用于公共風(fēng)險管理全過程，提高公共風(fēng)險的監(jiān)測、識別和預(yù)警能力。