作者：劉尚希，系中國財政科學研究院黨委書記、院長

當今世界正面臨百年未有之大變局，人類進入風險社會時代。風險社會的基本特征是不確定性。這種不確定性不是指某個領域、某個方面、某個區域，而是體現為社會整體的不確定性。新冠肺炎疫情全球蔓延，世界整體不確定性進一步增強，加大了整體社會風險，即公共風險。風險帶來的是成本、損害和損失，是對可持續發展的威脅。降低整體不確定性，防范化解公共風險，為我國的發展構建起可持續的確定性，是今后尤其是“十四五”時期的重要任務。

深化改革開放，增加發展的確定性

人類有兩大本能：一是追求確定性，希望安全、穩定、可預期；二是趨利避害，躲避可能的危險和威脅。動物也有這樣的本能，但動物沒有風險思維，不能通過“思想實驗”構建風險圖景來提前謀劃和準備。因此，動物無法預防風險，只是憑本能應急逃避。而人類在群居中漸漸形成群體風險（今天的公共風險）的防范意識，實現了人類的繁衍發展。但僅有風險意識還不夠，要應對公共風險，還需要有科學的集體行動。

新中國成立70多年，尤其是改革開放以來，我們摸著石頭過河，勇于探索和創新，實現了快速發展的奇跡。我們從過去的發展經驗中悟出一個道理：在一個不確定的風險世界，國家發展的確定性要靠自身不斷努力去構建，通過探索和創新來對沖公共風險。改革開放的過程一定程度上就是不斷防范化解公共風險，探索構建國家發展確定性的過程。創建經濟特區、社會主義國家也可以搞市場經濟、多種所有制經濟共同發展、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創新和實踐創新，不斷加強了經濟發展的確定性，降低了公共風險，使我國實現了持續快速的經濟發展。

2008年國際金融危機以來，世界陷入了低增長、低利率、低通脹和高負債、高風險、高度不確定性狀態，今年的疫情沖擊進一步加劇了不確定性，亟須通過理論創新促進對公共風險的認識，并提高應對能力。全球發展的不確定性增強，會不斷搖晃我國這艘巨輪，甚至引發大的顛簸。我國的發展好比登頂珠峰，已經到了“半山腰”，越是往上走，面臨的各種不確定性和風險就越大，唯有靠改革開放的全面深化，才能確保發展的確定性、穩定性和可持續性。

加強公共風險管理，降低發展成本

從整體來觀察，公共風險越大，國家發展的成本越高；公共風險越小，國家發展的成本越低。公共風險轉化為宏觀成本，是發展可持續的最大約束。

今年以來，受疫情沖擊，全球分工與協作體系被打破，全球產業鏈供應鏈被中斷，許多國家由此陷入經濟衰退和社會動蕩。加之地緣政治等影響，經濟全球化出現逆流，相當程度上表現為公共風險的全球化，公共風險轉化為巨額發展成本，將成為全球發展面臨的嚴峻挑戰。

公共風險之所以會轉化為發展的成本，是因為它改變了人們的預期和行為方式，使資源配置更偏向于預防可能的損害和損失。例如，面對風險，銀行必須有撥備，企業需要減少投資提高資金儲備，諸如此類都是成本。公共風險水平越高，微觀主體的成本就會越高，國家發展的成本就越大。降低或規避公共風險，需要建立科學的公共風險管理機制。2003年“非典”以來，我國公共衛生應急管理有了很大進步，但在經濟社會各領域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況，公共風險管理機制還有待進一步提高。

規則與秩序提供確定性，可以對沖和降低公共風險水平，從而降低宏觀發展成本。一旦原有的規則和秩序被打破，無法提供確定性，公共風險水平就會急劇上升。公共風險管理機制的核心作用，就是防患于未然，不斷升級過去構建的確定性，前瞻性地降低未來的不確定性，化解可能的發展成本。

公共風險管理機制不是外在的、獨立的，而應內嵌于國家戰略、規劃和制度之中。適時調整國家戰略、完善規劃、創新制度，是公共風險管理的基礎。構建公共風險管理機制，并非要另起爐灶，而是要把風險思維、預防理念作為戰略規劃制定、各項制度設計的核心思維和理念，滲透到戰略、規劃和制度中去，實時監測和防范風險溢出。這就對我國的改革提出了新要求。深化改革不應僅重視應對“已然”問題，更應重視“未然”風險。預防做扎實了，應急的事情就會大大減少。

構建公共風險管理機制的原則

構建公共風險管理機制，“風險導向”應優先于“問題導向”。一般來說，我們面臨的問題都是“已然”的、確定的，而風險是不確定性的，屬于“未然”的問題，是產生潛在損害的可能性。解決了“已然”問題，不等于可以防范風險。防范風險必須強調預防優先，減少問題的產生。

第一，要形成具體的防風險預案。2003年“非典”之后，各領域都制定了相應的應急預案。這是一大進步。應急預案是危機來臨時的行動方案，如制定應急響應等級、儲備應急物資等，但應急預案并非風險防范預案。防范風險預案強調避免危機從而減少應急，不是處置危機。減少生病比病后治療更重要，因此防風險預案比應急預案更重要。

第二，防風險應重視制度性安排和長效機制。生產關系是隨著生產力的發展而不斷調整的，制度也需要與時俱進。改革是推動制度不斷完善的根本辦法。改革滯后，公共風險就會增多。唯有加快改革步伐，構建長效機制，才能減少和降低公共風險，從而降低發展的成本和阻力。

第三，各項決策都應進行公共風險評估。決策產生風險是常見現象，因此在公共風險管理機制中，應要求對決策方案進行公共風險評估。目前，我國一些重大項目已開始做社會穩定風險評估，但還沒有實現所有決策都進行公共風險評估，建議盡快實現全覆蓋。

第四，要區分公共風險與個體風險，明晰風險責任。防范公共風險是政府的責任，而個體風險則是企業、家庭和個人的責任，兩者不可混淆。

第五，通過數字技術為公共風險管理提供支撐。公共風險管理需要加快數字政府建設，將大數據、云計算、人工智能等數字技術運用于公共風險管理全過程，提高公共風險的監測、識別和預警能力。