作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部

城鎮化是伴隨著工業化發展的，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。“十三五”時期，我國城鎮化率穩步提高，2019年我國常住人口城鎮化率首次超過60％。與此同時，我國也面臨城鎮人口和就業增長放緩、城鎮就業結構出現兩極化趨勢等問題。面向未來，我國城鎮化仍有較大發展空間，需深刻認識深入推進新型城鎮化對經濟社會發展的重大意義，主動把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的趨勢特點，以新目標新思路推動城鎮化高質量發展。

我國城鎮化發展還有很大空間

“十三五”時期，我國城鎮化取得積極進展，為穩定經濟增長和就業發揮了重要作用。主要表現為：城鎮化率穩步提高，我國城鎮常住人口從2015年末的7.71億人增加到2019年末的8.48億人，常住人口城鎮化率從2015年末的56.1%上升到2019年末的60.6%；城鎮就業總量和城鎮就業比重繼續上升，2019年末城鎮就業人員達到4.4億人；城鎮消費和投資為穩定總需求作出了重要貢獻，2015年至2019年，城鎮居民消費支出占城鄉居民總消費的比重從74.8%上升至76.4%。從世界其他國家的發展經驗看，人均GDP達到1萬美元、城鎮化率達到60%后，至少還將有10年到15年的城鎮化較快發展期。參考這一經驗，我國通過努力有較大機會到2025年將城鎮化率提高到65%以上，到2035年將城鎮化率提高到75%以上。

現實地看，我國城鎮化發展還有較大空間。一方面，中西部地區城鎮化還有較大潛力。2019年，我國東部地區城鎮化率達到68.5%，而中部地區和西部地區的城鎮化率分別為56.8%和54.1%。中西部地區應是我國城鎮化著力推進的重點區域。另一方面，戶籍人口城鎮化率的提升還有較大空間。打破城市內部二元結構是新型城鎮化的一個重要任務。2019年，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率相差16.2個百分點，未來一段時期，若能把提高戶籍人口城鎮化率放在更加重要的位置，通過持續提升各類優質公共服務供給，為更多流動人口在城鎮落戶創造條件，將有效釋放城鎮化潛力。

需重視推動城鎮化面臨的困難與挑戰

我國城鎮化發展的成果豐碩、前景可期，但面臨的困難與挑戰也較為明顯，對此需高度關注。

一是新形勢下需探索推動城鎮化的新路徑。中西部地區是未來城鎮化發展的重要區域，但其發展條件與東部地區有明顯差異，也難以簡單復制東部地區過去的城鎮化路徑。具體來看，一是中西部地區的區位條件使其發展制造業特別是勞動密集型制造業的物流成本、生態環境成本更高，工業化難度比東部地區更大；二是中西部地區工業結構長期偏“重”，城鎮制造業創造就業的能力不強；三是西部地區的人口條件與東部不同，不少地方由于長期的勞動力輸出，人口老齡化較為嚴重，這將削弱其工業化、城鎮化的動力。

二是城鎮優質公共服務供給不足問題亟待解決。長期以來，城鎮公共服務特別是優質公共服務供給不平衡不充分問題較為突出。根據國家衛健委的流動人口動態人口監測等調查反映的情況來看，城鎮公共服務特別是優質公共服務的可得性，是目前影響流動人口落戶意愿的首要因素。可以說，優質公共服務供給不足，是深化戶籍制度改革、促進勞動力自由流動的重要制約。

三是城鎮就業增長放緩對城鎮化形成挑戰。城鎮就業機會的增長是城鄉人口轉移最重要的驅動因素。近年來，全球經濟增長低迷，國際經貿摩擦加劇，我國經濟下行壓力加大，再疊加新冠肺炎疫情的影響，我國就業壓力顯著加大。與此同時，就業結構也出現了變化，以制造業就業為代表的城鎮中等收入就業崗位占比下降，建筑業就業、餐飲住宿業就業等低收入就業崗位比重上升。這些變化都會影響城鎮化的動力和質量。

推動城鎮化高質量發展的現實路徑

面對新形勢新挑戰，我們要以新的目標和思路來推動城鎮化高質量發展。

第一，提高戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率，仍是下一階段推動城鎮化的重要抓手。未來15年，我國GDP名義增速若能達到5%以上，我國人均收入就將超過2萬美元（現價）。在目前人均收入2萬美元以上的主要國家中，城鎮化率最低的是意大利和德國，城鎮化率分別為70.4%和77.3%，其他國家的城鎮化率均超過80%。因此，到2035年，我國城鎮化率達到70%，這應是一個較低的目標，可考慮力爭實現達到75%左右的目標。黨的十九大報告提出到2035年“基本公共服務均等化基本實現”，這意味著城鄉之間以及城市內部的二元結構屆時應已基本消除，戶籍人口城鎮化率應與常住人口城鎮化率基本一致。

第二，進一步提升城鎮就業質量，為推動城鎮化提供動力支撐。新形勢下，推動城鎮化高質量發展的一個核心問題是：高質量的城鎮就業從哪里來？在城鎮化快速發展時期，制造業是中等收入就業崗位最重要的創造者。但由于需求結構變化、技術進步等因素，制造業就業比重將不可避免地繼續下降，因此要尋求能夠接續創造高質量就業崗位的行業。近年來，金融、信息技術等行業吸納了部分高學歷勞動者，但其他高學歷勞動者以及中低技能勞動者則更多流向了建筑、餐飲住宿、批發零售、交通運輸、個體經營等。盡管就業新形態不斷涌現，但從平均收入水平和人力資本積累來看，一些新就業形態的質量整體上不高。進一步改善就業結構，可考慮把教育、科研等行業作為城鎮產業結構和就業結構調整升級的主攻方向，使人力資本提升、就業結構改善與城鎮化高質量發展形成良性循環。

第三，堅持協調發展，對中西部地區城鎮化給予更大支持。目前，東部地區城鎮化整體上已經達到較高水平，雖仍有發展空間，但城鎮化動力和要素支撐相對較弱。未來，要進一步釋放中西部發展潛力，應在深化改革和支持政策方面給予中西部地區更多指導和直接幫助，對中西部地區重點城市群和區域中心城市的發展給予更大支持，在低污染、高效益、高就業吸納的產業項目布局上對中西部地區給予更大傾斜，在教育、衛生、科研等的發展上給予更多政策和人才支持，在財稅和其他公共資源方面給予更大力度的保障。