作者系南京大學(xué)歷史學(xué)院副教授、南京大學(xué)醫(yī)療社會(huì)文化史中心主任，本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“歐美醫(yī)療社會(huì)文化史研究”[17BSS043]的階段性成果

 近代以來(lái)，隨著全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，人員交往的頻繁，使得疾病在更大空間范圍內(nèi)的傳播成為可能。鼠疫、霍亂、黃熱病等傳染性疾病不時(shí)威脅著人們的生活。為防控疫情，相關(guān)國(guó)家采取了隔離措施，但標(biāo)準(zhǔn)不一的隔離政策又影響了國(guó)家間的貿(mào)易往來(lái)。為解決區(qū)域性或全球性疫病流行時(shí)單個(gè)國(guó)家防控“失靈”的問(wèn)題，以及將“不同國(guó)家相互沖突且代價(jià)高昂的海上檢疫要求降至最低限度”，國(guó)際間合作抗疫的理念萌生，相關(guān)協(xié)調(diào)與合作實(shí)踐被不斷探索與踐行，國(guó)際衛(wèi)生組織開(kāi)始出現(xiàn)。

自1851年第一屆巴黎國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)起，至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，世界上已建立起多個(gè)具有較大影響力的國(guó)際衛(wèi)生組織。其中由主權(quán)國(guó)家組成的有，成立于1902年的美洲國(guó)家國(guó)際衛(wèi)生局（后改名為泛美衛(wèi)生局，工作重點(diǎn)是美洲地區(qū)）和設(shè)立于1907年的國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室（工作重點(diǎn)為歐洲和中東地區(qū)）。它們以防止傳染病的傳播和促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易為主要目的，定期召開(kāi)區(qū)域性國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)，針對(duì)相關(guān)疫病防控事宜進(jìn)行專項(xiàng)討論；通過(guò)和簽署國(guó)際衛(wèi)生協(xié)定或公約，促進(jìn)相關(guān)疫情信息的收集與國(guó)際交換，形成國(guó)際合作應(yīng)對(duì)機(jī)制，為其后國(guó)際疫病防控合作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

但是，這些國(guó)際衛(wèi)生組織的職能有限，合作主要集中于區(qū)域性的傳染病防疫，而且以信息收集和發(fā)送為主要內(nèi)容，本身不具有采取實(shí)際防控行動(dòng)的能力和資源，所通過(guò)的相關(guān)國(guó)際衛(wèi)生公約也因合作機(jī)制執(zhí)行力不強(qiáng)而約束力不夠，解決問(wèn)題的效力性不強(qiáng)，如國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室對(duì)1917年?yáng)|歐斑疹傷寒和1918年大流感的防控不力。既有國(guó)際衛(wèi)生組織存在的各種局限，引起德國(guó)醫(yī)生羅伯特·科赫等一批流行病學(xué)家的反思。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)的國(guó)際疫病防控合作具有明顯的區(qū)域中心主義色彩，只注重保護(hù)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，防控重點(diǎn)是將傳染病蔓延遏止于發(fā)達(dá)國(guó)家的港口和國(guó)界之外。在他們看來(lái)，國(guó)際抗疫合作應(yīng)將注意力放在疫病暴發(fā)的源頭，即非工業(yè)化國(guó)家內(nèi)部而非邊界，通過(guò)調(diào)查這些國(guó)家的疫病流行情況，通過(guò)國(guó)際援助改善其公共衛(wèi)生狀況，將疫病控制和消滅于其暴發(fā)地。如此，才能更好地阻止傳染病的蔓延，進(jìn)而保護(hù)歐美國(guó)家在全球的經(jīng)濟(jì)利益。

一戰(zhàn)結(jié)束后，試圖成為戰(zhàn)后國(guó)際新秩序和未來(lái)國(guó)際事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的國(guó)際聯(lián)盟，努力在國(guó)際抗疫合作與衛(wèi)生治理方面有所作為，在其成立條約《國(guó)際聯(lián)盟條約》第23條中即明確規(guī)定：要努力采取措施，以便在國(guó)際范圍內(nèi)預(yù)防及撲滅各種傳染性疾病。依據(jù)這一條款，國(guó)際聯(lián)盟首先在1920年初成立了臨時(shí)衛(wèi)生委員會(huì)具體負(fù)責(zé)傳染病預(yù)防工作。同年9月，國(guó)際聯(lián)盟大會(huì)又通過(guò)決議，成立常設(shè)輔助機(jī)構(gòu)——國(guó)際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱為國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織），專門(mén)負(fù)責(zé)和處理國(guó)際疫情與衛(wèi)生問(wèn)題。國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織在組織架構(gòu)上又分為衛(wèi)生委員會(huì)、醫(yī)務(wù)部和總顧問(wèn)委員會(huì)，三者各司其職，并在必要時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。

在兩次世界大戰(zhàn)期間，國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織通過(guò)對(duì)傳染病流行國(guó)家和地區(qū)給予物質(zhì)援助，協(xié)調(diào)各國(guó)隔離立法與實(shí)踐，創(chuàng)設(shè)國(guó)際性的監(jiān)控體制，推動(dòng)與各國(guó)衛(wèi)生行政當(dāng)局的合作，派遣技術(shù)團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)，有效地促進(jìn)了國(guó)際合作抗疫，以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。因其突出的工作成效，國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織被認(rèn)為是國(guó)聯(lián)最為成功的輔助組織之一。

國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織通過(guò)積極介入和干預(yù)，在一戰(zhàn)后歐洲斑疹傷寒、登革熱等傳染病的有效控制和防治中發(fā)揮了重要作用。1917-1921年間，斑疹傷寒導(dǎo)致東歐和蘇俄2500萬(wàn)-3000萬(wàn)人染病，300萬(wàn)人死亡。國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織改變之前國(guó)際衛(wèi)生組織僅對(duì)疫情暴發(fā)國(guó)和地區(qū)提供控制疫病蔓延建議的傳統(tǒng)做法，通過(guò)提供肥皂、藥品、醫(yī)療設(shè)備、救護(hù)車和其他抗疫物資等實(shí)質(zhì)性援助，幫助東歐和蘇俄成功控制住斑疹傷寒的流行。1927-1928年，登革熱在希臘暴發(fā)，致使100萬(wàn)多人感染，1000多人死亡。國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織給予希臘政府積極幫助，推動(dòng)希臘發(fā)展以專業(yè)性地區(qū)醫(yī)療中心為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生體系，解決居民的公共衛(wèi)生問(wèn)題，成功控制住了疫情。

國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織還通過(guò)聘請(qǐng)專家，組織專業(yè)委員會(huì)的形式，對(duì)當(dāng)時(shí)的主要流行病進(jìn)行研究和預(yù)防。這些專業(yè)委員會(huì)包括瘧疾委員會(huì)、肺結(jié)核病委員會(huì)、癌癥委員會(huì)、昏睡性腦炎委員會(huì)、天花委員會(huì)等，它們?cè)诩膊≈�識(shí)的傳播方面發(fā)揮了重要作用，有力地推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)這些疾病的認(rèn)知和預(yù)防。

國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織于1925年3月在新加坡設(shè)立東方疫情局，將更多的注意力投向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和衛(wèi)生條件落后的國(guó)家和地區(qū)，擴(kuò)大了其疫情信息收集范圍和影響力。借助于電報(bào)與電話，通過(guò)與相關(guān)國(guó)家政府的緊密合作，東方疫情局對(duì)東自爪哇、日本諸海港、蘇聯(lián)西伯利亞?wèn)|海岸，西至好望角以東到西非東海岸，南含澳洲、新西蘭、太平洋諸島等范圍內(nèi)200多個(gè)港口城市及主要內(nèi)地城市的疫情實(shí)施密切監(jiān)測(cè)，全面收集有關(guān)鼠疫、霍亂、天花等主要流行病的暴發(fā)地、感染率、死亡率以及相關(guān)當(dāng)局所采取的防疫措施等信息，在整理匯總后將之快速發(fā)送給100多個(gè)相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的衛(wèi)生負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，使與疫源地有密切聯(lián)系的地區(qū)及早獲悉潛在的疫病威脅，及早采取防控措施。此外，該機(jī)構(gòu)還編印疫情信息周報(bào)或月報(bào)，為相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的疫情防控提供信息支持。后來(lái)，在荷蘭東印度公司的協(xié)助下，東方疫情局在爪哇建立廣播站，通過(guò)廣播及時(shí)發(fā)布最新流行病信息，使航經(jīng)該海域的船只和附近港口可獲得即時(shí)疫情，提高了疫情信息傳播效率。

國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織的最大成就是，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、衛(wèi)生事業(yè)落后的國(guó)家和地區(qū)給予相應(yīng)援助，改善了這些國(guó)家和地區(qū)的衛(wèi)生狀況，并推動(dòng)現(xiàn)代公共衛(wèi)生制度的建立和健全。得益于東方疫情局及時(shí)準(zhǔn)確的疫情通報(bào)，東南亞各國(guó)和地區(qū)加強(qiáng)了相互間在流行病控制上的信息交流與具體合作，增強(qiáng)了對(duì)流行病的監(jiān)測(cè)與防控能力，改善了其公共衛(wèi)生狀況。這些工作有效地降低了當(dāng)時(shí)幾種主要流行病在東南亞各主要港口暴發(fā)和蔓延程度。在新加坡，1921年有28人感染鼠疫，全部死亡；1922年出現(xiàn)的39例患者中有37人死亡；1929年9月至1933年4月，該地連續(xù)無(wú)鼠疫病例報(bào)告。雖然在4月份又出現(xiàn)1例新增病例，但一直保持了較低的流行水平。霍亂和天花在新加坡的影響也得到有效控制，染病和死亡人數(shù)整體上呈逐年下降趨勢(shì)。此外，在國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織推動(dòng)下，1937年8月召開(kāi)了萬(wàn)隆遠(yuǎn)東國(guó)家鄉(xiāng)村衛(wèi)生會(huì)議，通過(guò)倡議鄉(xiāng)村重建計(jì)劃，極大地改變了東南亞國(guó)家政府對(duì)瘧疾防治重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了國(guó)家防疫的責(zé)任和國(guó)際合作意識(shí)。國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織的衛(wèi)生宣傳和教育活動(dòng)，也極大地改變了東南亞人的傳統(tǒng)衛(wèi)生觀念和習(xí)慣。

國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織在某種程度上克服了其前國(guó)際衛(wèi)生組織的不足和缺陷，是國(guó)際抗疫合作發(fā)展史上的一大進(jìn)步。盡管由于種種原因，國(guó)聯(lián)衛(wèi)生組織未能統(tǒng)一合并國(guó)際公共衛(wèi)生辦公室和泛美衛(wèi)生組織，建立起全球統(tǒng)一的國(guó)際抗疫合作與公共衛(wèi)生治理組織，在一定程度上影響了國(guó)際抗疫資源的集中和合作措施的執(zhí)行效果，但它與后二者進(jìn)行了盡可能的協(xié)商與合作，對(duì)兩次世界大戰(zhàn)期間的國(guó)際疫情防控做了許多富有開(kāi)創(chuàng)性且頗具實(shí)效的工作，是現(xiàn)代全球公共衛(wèi)生治理發(fā)展歷史的重要組成部分。其機(jī)構(gòu)力量、運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)、合作原則，在二戰(zhàn)后大部分為新成立的世界衛(wèi)生組織所繼承和發(fā)展，并融合進(jìn)新的全球公共衛(wèi)生治理體系之中。例如，東方疫情局所建立的流行病信息收集與傳播網(wǎng)絡(luò)，即為世界衛(wèi)生組織所接收，成為其早期在東南亞開(kāi)展衛(wèi)生治理活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。