制度創新既是一個理論問題，也是一個實踐問題。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會從新的歷史高度對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進行系統總結，提出與時俱進完善和發展的前進方向和工作要求。進一步激發制度創新的內生動力，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，是一個需要深入思考和探索實踐的重大課題。

制度創新的內生動力一般有兩個來源，一個是實踐層面的問題導向，另一個是理論層面的頂層設計。問題導向為制度創新帶來活力，頂層設計為制度創新確定框架。縱觀我國改革開放40多年的發展歷程，我們正是以實踐中存在的突出問題為突破口，不斷解決改革開放中的一個又一個難題，而在此基礎上的系統梳理和總結升華，又為理論突破、頂層設計奠定基礎；在頂層設計的引領下，改革開放以更堅定的步伐向前推進。正是始終堅持“摸著石頭過河”與頂層設計相結合，改革開放取得巨大成就，中國特色社會主義制度不斷完善和發展。

堅持問題導向推進制度創新，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要動力機制。一方面，從小范圍的自發探索開始，由點及面、以小見大，及時總結實踐中的好經驗好做法，將成熟的經驗和做法及時上升為制度、轉化為法律，這是中國制度創新的重要路徑。另一方面，制度創新通常以解決問題為導向，在這個過程中，漸進試錯、不斷嘗試和學習，最終走向成功。例如，公共衛生屬于典型的市場失靈領域，需要通過合理的公共財政投入來健全公共衛生體系。這次抗擊新冠肺炎疫情，讓人們認識到現有公共衛生體系存在的短板和不足，這為國家公共衛生應急管理體系的改革與完善提供了重要契機。堅持從我國國情出發，繼續加強制度創新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度，這是今后的努力方向。

同時，以理論突破為基礎的頂層設計至關重要。改革進入攻堅期和深水區，遇到的阻力越來越大，發展中的問題和發展起來后的問題、一般矛盾和深層次矛盾交織疊加、錯綜復雜，這就必然會碰到更深層次的體制機制問題，碰到更多牽一發而動全身的問題。習近平同志指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。”制度創新是一個復雜的系統工程，確保各個子系統之間的協調互動越來越重要。在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化，更加需要在戰略思考的基礎上進行頂層設計和總體規劃。

每一次理論突破都會給制度創新帶來新動力。以社會主義市場經濟體制為例。社會主義市場經濟體制是我們黨領導全國人民一步一步探索出來的，是適應基本國情和時代發展要求的制度安排。黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”改為“決定性作用”，同時強調更好發揮政府作用，標志著我們黨對社會主義市場經濟體制的認識達到了新高度。黨的十九屆四中全會對社會主義基本經濟制度作出新的概括，把社會主義市場經濟體制納入基本經濟制度，這是改革開放理論創新和實踐創新的重要成果，必將進一步激發市場活力和改革創新動力，推動中國經濟穩步邁向高質量發展階段。

問題導向與頂層設計相輔相成，二者是動態平衡、辯證統一的，體現的是實踐—認識—再實踐—再認識的邏輯過程。新時代的制度創新，要繼續堅持加強黨的領導和尊重人民首創精神相結合，堅持“摸著石頭過河”和頂層設計相結合，堅持問題導向和目標導向相統一，堅持試點先行和全面推進相促進，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成，確保改革開放行穩致遠。

（作者為清華大學公共管理學院教授、教育部長江學者特聘教授）

《 人民日報 》（ 2020年04月13日 09 版）