當前，人類社會面對的安全風險日益增加，給各國人民生命財產安全和社會秩序帶來嚴峻挑戰，如何加強和改善應急管理、有效應對各類突發事件，既考驗著各國政府的治理能力，也體現了各國應急管理體系和能力現代化的程度。國家應急管理體系和能力是一個國家在應對突發事件上的理念、制度安排與相關資源保障的總和。由于突發事件具有緊迫性、不確定性、破壞性等特征，日常的政府管理模式難以應對，需要不斷探索應急管理的新模式與新能力，以應對不斷變化的各類安全風險。

應急管理體系建設仍面臨諸多挑戰

應當看到，中國應急管理體系建設時間短、基礎弱、底子薄的問題還比較突出，防范化解重大風險、高效應對重大突發事件仍然面臨諸多挑戰。

巨災風險防范面臨嚴峻挑戰。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等類型災害的高風險區；58%的國土面積、82%的省會城市、60%的地級市、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質災害風險。

全球氣候變暖對我國的影響也正在進一步加劇。美國《國家科學院學報》2019年年初發表研究報告顯示，南極冰川融化速度是20世紀80年代的6倍，假如氣候變暖趨勢不緩解，預測部分地區到2100年將出現海平面上升1.8米的極端情況，將有不少沿海城市被淹沒。《第三次氣候變化國家評估報告》指出，近百年(1909—2011年)我國地表平均溫度上升0.9℃至1.5℃，沿海海平面1980年至2012年以年均2.9毫米的速率上升，高于全球平均水平。美國宇航局研究發現，作為“亞洲水塔”的青藏高原冰川顯著變薄，可能帶來危險。

工業化、城鎮化、全球化等趨勢疊加引發的綜合性風險日益增加。除了自然因素，人類活動所帶來的各種風險也在不斷增加。近年來隨著高速工業化、城市化、全球化的發展，人類生活的外部環境與條件已經大大改變，城市產業集聚，各種居民住宅及公共服務設施、超大規模城市綜合體、人員密集場所、高層建筑、地下空間、地下管網等大量建設，城市內澇、火災、交通事故、擁擠踩踏、燃氣泄漏爆炸、意外事故等安全風險突出。此外，工業生產事故、傳染病、社會安全事件等各種風險不斷增加，各種災害事故風險相互交織、疊加放大，形成復雜多樣的災害鏈、事故鏈。例如，在安全生產領域，一些深層次矛盾和問題還沒有根本解決，安全生產形勢仍處于脆弱期、爬坡期、過坎期，建筑、化工、交通等行業安全風險突出。在道路交通安全方面，由于機動車數量、駕駛員人數、道路里程等快速增長，交通違法行為及各種事故隱患增多，道路交通事故起數和死亡人數常年居各類事故的第一位。

非傳統領域的公共安全風險挑戰加大。隨著物聯網、云計算、大數據、人工智能等創新技術的逐步應用，新形式的安全威脅和風險正不斷滋生、擴散和疊加。一方面，我國網絡安全應急響應能力不斷提升，傳統網絡安全問題得到有效控制。國家互聯網應急中心2019年7月發布的數據顯示，2018年全年未發生大規模病毒爆發事件，網頁篡改等傳統問題得到有效控制。2018年我國境內被篡改的網站數量為7049個，較2017年降低了64.9%；釣魚網站的數量也從2016年的17.8萬個下降到2018年的5.3萬個。另一方面，云平臺、數據安全等新興領域的安全問題不斷凸顯，數據泄露、云平臺安全風險等問題較為突出，與5G、區塊鏈等新興技術相關的網絡安全挑戰也在不斷增大。2019年上半年，國家互聯網應急中心發現我國境內40多家大型工業云平臺持續遭受漏洞利用、拒絕服務、暴力破解等網絡攻擊，有6841個工業設備、涉及37家廠家的50種產品存在安全隱患。數據已經成為世界各國重要戰略資源，關鍵信息基礎設施和數據安全關系到國家安全。人工智能技術的廣泛滲透及應用、基因編輯技術的擴散及推廣、5G技術的推廣及應用，等等，都在給人類造福的同時，給社會帶來新的安全隱患。

應急管理體系現代化建設亟待完善

盡管我國應急管理體系建設近年來取得了巨大進步，但應急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協調力度不夠、重復建設等問題依然存在。2018年應急管理部成立后，我國應急管理體制改革定位在加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體系和應急能力。但國家應急管理體系建設涉及各層級政府、各有關部門和社會各個方面，而且自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件的關聯性、耦合性越來越強，這給構建新時代國家應急管理體系帶來了巨大挑戰。

第一是如何從制度建設上解決“防”與“救”的問題。應急管理部門的單獨成立，可以解決應急救援工作上的集中統籌、資源整合等問題，形成救援合力，減少各類災害事故的損失。但不同的專業部門在應急工作上仍可以有所作為，對于各類災害事故，有自己相應的力量以實現滅早滅小，防止事態的擴大。如何在有專門應急管理部門的同時保留合適的專業部門的應對能力，是值得深入研究的問題。此外，應急管理現代化的核心之一就是要加強風險防范工作，化解或減緩各種風險及其危害，從而大大降低應急救援的壓力和損失。但是，風險防范工作彌散在各個政府專業部門、廠礦企業和社區村屯，是全社會的責任。在缺乏系統風險評估的情況下，其工作業績是無法衡量的，屬于典型的治理失靈問題。解決這類問題，不但需要專業部門樹立正確的政績觀，主動承擔風險防范工作，還需要應急管理部門跨越政府部門界限，發揮好應急指揮機構的統籌協調、綜合防范和應急準備的作用，通過綜合風險監測預警、綜合防災減災規劃、開展災后調查評估等措施來加強專業部門和社會各界的風險防范工作。這樣的要求對于應急管理部門同樣也提出了嚴峻的挑戰。

第二是如何解決“上”與“下”的問題。應急管理部門上下級之間屬于業務指導關系，從而使得上級部門對下級部門指揮權威不足，與“上下聯動”的應急管理體制和災害事故的高效協同應對要求不相適應。在日常應急管理能力建設中，此類問題更加突出。同時，地方應急管理能力投入與建設往往受到各種因素的諸多干擾，導致我國基礎應急管理能力薄弱的問題長期難以解決。2018年各級應急管理綜合部門設立后，原安全生產監管、公安消防、民政、國土資源、水利、農業、林業部門相應職能均轉隸到應急管理部門。但從筆者在地方應急部門調研的情況看，不少基層站所相關人員和職能還沒有整合，應急管理工作大部分由地方安監站承擔；而安監站本身“人少質弱”，難以承擔重任。

第三是如何解決“開”與“閉”的問題。首先，應急管理體系現代化建設需要擯棄閉門建設的思路，推動政府部門之間的開放和應急管理體系建設的開放。高效運行的現代化應急管理體系需要大量的數據分析為支撐，需要政府不同部門的通力協作，需要各層級政府的資源共享，需要全社會各方力量的積極參與。但是，目前很多政府部門之間存在嚴重的數據壁壘，數據“部門墻”和“行業墻”比較嚴重，導致嚴重的信息不對稱，風險信息不全、風險防范能力較弱的情況比較普遍。其次，各種應急資源和能力建設也存在著部門分割、低水平重復建設的問題，在專業化部門管理與屬地化區域管理之間也存在著協調不足的問題。

從2008年汶川特大地震之后，社會力量參與應急管理救援的積極性很高，但由于缺乏相關法律法規和相應的政策，這些力量沒有被有機地整合到現有的國家應急管理體系中來。

總之，新時代人民群眾對公共安全的需求日益增長，對安全風險的容忍度越來越低，如果不能有效防范化解重大安全風險，不能及時有效地應對各類突發事件，很可能會影響人心向背和社會穩定，進而引發社會安全乃至國家安全問題。

（作者為清華大學文科資深教授。欲了解更多詳情，請參閱《公共管理評論》2020年第1期）