1851年7月，第一屆國際衛(wèi)生大會在巴黎召開，揭開了現(xiàn)代意義上多邊防疫行動的序幕。最初的四屆大會主要由歐洲城市主辦、參會者以歐洲人為主，霍亂是大會唯一重點關注的疫病。盡管霍亂在大西洋兩岸都存在，但彼時影響美洲的另一個主要疫病是黃熱病。對于美洲國家而言，此次國際衛(wèi)生大會到處充斥著“歐洲中心主義”的行為令人失望。

19世紀70年代，黃熱病在巴西暴發(fā)，并迅速傳播到巴拉圭、烏拉圭和阿根廷，僅在布宜諾斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年，黃熱病更是跨海越洋抵達美國本土，并在密西西比河流域大規(guī)模暴發(fā)。這種跨區(qū)域的流行疫病，讓美洲國家意識到必須采取國際措施來抗擊。

1880年5月14日，美國總統(tǒng)拉瑟福德·海斯批準了參眾兩院聯(lián)合決議，授權在華盛頓特區(qū)召開一次國際衛(wèi)生會議，擬邀請對可能感染黃熱病或霍亂的港口具有管轄權的大國參會，針對可能被疫病感染的港口和當?shù)氐膶嶋H衛(wèi)生狀況，以及航行船舶的衛(wèi)生條件，實行國際通報制度。美國政府以為，通過建立國際通報制度，可以更有效地監(jiān)測或預防疫病的傳播，在很大程度上減輕因不必要的隔離給國際貿(mào)易造成巨大不便和經(jīng)濟損失。

經(jīng)過前期的積極籌備和溝通，1881年1月5日，第五屆國際衛(wèi)生大會在華盛頓特區(qū)開幕，這是國際衛(wèi)生大會歷史上第一次也是唯一一次在西半球舉行。來自26個國家的參會代表圍繞美國提議的建立國際疫情通報制度，在歐洲維也納、美洲哈瓦那和亞洲設立常設專門機構來收集流行病信息，把黃熱病納入國際衛(wèi)生大會重點關注的疫病等議題展開熱烈討論。然而，這一時期歐洲主導的國際衛(wèi)生大會還在為霍亂的病因學和傳播方式爭論不休，絕大多數(shù)參會者更愿意將黃熱病視為美洲的而非歐洲的問題，美國的倡議最終未獲通過。

但以此為肇端，國際疫情通報制度開始受到越來越多國家的關注。1885年在羅馬召開的第六屆國際衛(wèi)生大會上，建立國際通報機構再次成為會議的重要議題，要求新建的機構能夠追蹤過境人員，并通過使用信息技術更快地通報霍亂等疫情。經(jīng)過多次磋商和各方共同努力，晚至1893年在德國德累斯頓舉行的第八屆國際衛(wèi)生大會上，針對霍亂病例和各國應對政策的通報制度，第一次被正式寫入《國際衛(wèi)生公約》。

隨著《國際衛(wèi)生公約》的出臺和彼時頻發(fā)的霍亂疫情，如何落實國際疫情通報和信息共享機制成為國際衛(wèi)生大會必須考慮的問題。1907年國際衛(wèi)生大會批準在巴黎組建國際公共衛(wèi)生辦公室（IOHP），這是世界上“第一個非區(qū)域性的國際衛(wèi)生組織”，主要負責國際衛(wèi)生公約的執(zhí)行，采用流行病學監(jiān)測、疾病報告等措施，向會員國通報霍亂和鼠疫流行病學信息。1911-1912年的第11屆國際衛(wèi)生大會商定將黃熱病列為重點關注的疫病，至此傳染性流行病中的“三巨頭”相繼被納入國際疫情的監(jiān)測和通報范圍。

國際公共衛(wèi)生辦公室的組建，為國際疫情通報工作的實施提供了保障。然而，第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，加之戰(zhàn)時和間戰(zhàn)期國際疫情的變化、國際聯(lián)盟的成立，既有的《國際衛(wèi)生公約》無法適應新的政治形勢和流行病現(xiàn)實，新興大國和國際組織利用其對流行病信息網(wǎng)絡的參與積極謀求區(qū)域性的話語權，一定程度上，流行病信息甚至成為帝國主義對外施加影響的工具。

面對新變化和新形勢，國際公共衛(wèi)生辦公室既需要重新協(xié)調(diào)與新舊合作伙伴的關系，諸如美國主導的泛美衛(wèi)生局（PASB）、國際紅十字會聯(lián)盟（LRCS）、國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織（LNHO）、洛克菲勒基金會國際衛(wèi)生委員會以及其他類似組織，又要關注到亞洲、美洲和歐洲新興國家和政治行為體對國際衛(wèi)生事務的興趣和利益訴求。同時還必須注意到，隨著流行病學的發(fā)展、新檢疫措施的出現(xiàn)和信息技術的進步，國際社會對疫病治理的理念正在悄然發(fā)生變化。這樣，把因時而變且更具可操作性的國際疫情通報工作納入新的《國際衛(wèi)生公約》的正式條款勢在必行。

1926年5月23日，第13屆國際衛(wèi)生大會在巴黎召開，來自60多個國家和地區(qū)的約250名代表參加了會議，會議規(guī)模空前。這次會議通過新的《國際衛(wèi)生公約》，并對國際疫情通報工作的對象、范圍和機制進行了調(diào)整。公約開篇就明確規(guī)定：各國政府在其領土和受影響地區(qū)之外發(fā)現(xiàn)第一例確診的鼠疫、霍亂、黃熱病病例以及斑疹傷寒、天花的流行時，應立即通知他國政府和國際公共衛(wèi)生辦公室；同時要求每項報告均附有詳細信息，包括疾病已出現(xiàn)的地方，日期、來源和類型，確診病例數(shù)和死亡人數(shù)，受影響的地區(qū)范圍以及采取的措施等；國際公共衛(wèi)生組織在收到信息之后會立即通過享有優(yōu)先權的電報通知各國政府或衛(wèi)生部門。可以發(fā)現(xiàn)，新公約把斑疹傷寒和天花增列為通報范圍，通報的方式更加注重新技術的應用。

以1926年的《國際衛(wèi)生公約》為法理基礎，國際公共衛(wèi)生辦公室負責具體實施的疫情通報制度，奠定了國際公共衛(wèi)生辦公室作為全球流行病信息交換和發(fā)布中心的地位，在間戰(zhàn)期甚至第二次世界戰(zhàn)爭期間扮演了極為特殊而重要的角色。就其主要工作而言，可以概括為三個方面：一是積極推進同國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的協(xié)同合作，制度化地推出疫病發(fā)布平臺。1926年4月1日正式創(chuàng)刊發(fā)行法英雙語的《流行病學周報》，由國際公共衛(wèi)生辦公室負責提供信息，國聯(lián)研究小組負責每周五編發(fā)一期，最初主要報告《國際衛(wèi)生公約》指定的鼠疫、霍亂、黃熱病、斑疹傷寒和天花的流行病學數(shù)據(jù)，其后逐步把腦膜炎、登革熱、瘧疾等新發(fā)和復發(fā)的疾病和遏制策略納入報告范圍，并配有長篇的分析文章。后因戰(zhàn)爭影響無法正常接收到國際公共衛(wèi)生辦公室提供的公報，1942年12月30日《流行病學周報》發(fā)布了戰(zhàn)時最后一期之后暫停刊行。二是積極把收集到的流行病學信息以優(yōu)先級方式通知各國政府和其他國際組織，即使是在戰(zhàn)時，該工作還持續(xù)執(zhí)行。美國歷史學家和前世衛(wèi)組織官員諾曼·霍華德-瓊斯的研究顯示，1939年，國際公共衛(wèi)生辦公室共發(fā)出181封電報和39封航空郵件；1940－1943年，則分別發(fā)出418封、291封、294封和49封流行病學電報，成為各國獲取國際疫情信息的重要來源。三是積極創(chuàng)新流行病信息的發(fā)布方式。從1939年開始借助無線電臺來發(fā)布流行病信息，同時第一次采用法語與英語雙語來開展工作。這些工作對于國際社會共享流行病學信息，并據(jù)此采取措施來應對疫病的跨國流行，發(fā)揮了直接或間接的作用。

隨著第二次世界大戰(zhàn)的結束，全球衛(wèi)生治理的新時代到來。1948年9月1日，世界衛(wèi)生組織正式接管包括國際疫情通報在內(nèi)的全球衛(wèi)生防疫工作。事實上，正如美國著名國際衛(wèi)生政策史專家戴維·菲德勒指出的那樣，無論國際衛(wèi)生大會通過的《國際衛(wèi)生公約》還是現(xiàn)行的《國際衛(wèi)生條例（2005）》，國際疫情通報制度在其實質性目標或各國用于實現(xiàn)這些目標的框架方面幾乎沒有改變。換言之，國際衛(wèi)生大會創(chuàng)設的國際疫情通報制度是現(xiàn)行的全球疫病通報制度的原點，它的不斷發(fā)展，對于推進世界各國和國際社會的疫病應急管理體系與能力現(xiàn)代化具有重大意義。

（作者：張勇安，系上海大學歷史系教授）