作者系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)應(yīng)急決策機(jī)制與公共危機(jī)管理的運(yùn)作機(jī)制研究”負(fù)責(zé)人；北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任、教授

此次新冠肺炎疫情已經(jīng)成為我國(guó)2003年SARS以來(lái)面臨最為嚴(yán)峻的一次公共衛(wèi)生事件。正是由于此次事件具有非常廣泛、甚至是影響全球的沖擊力，全域性威脅程度、不確定性和緊急性均為凸顯的特征對(duì)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系提出了巨大挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，具備高度不確定性和復(fù)雜性的應(yīng)對(duì)過(guò)程也進(jìn)一步放大了常態(tài)治理中的不足與短板，這將對(duì)基本的社會(huì)治理產(chǎn)生重要且深遠(yuǎn)的影響。疫情發(fā)生后，各類組織特別是各級(jí)政府的反應(yīng)也許會(huì)異于常態(tài)下的行為，但不會(huì)偏離本身的行為范式。換言之，所有組織和個(gè)體的行為總是限定在社會(huì)制度和相關(guān)體制的有限范圍內(nèi)，并在疫情的壓力下，以最為直接和本質(zhì)的方式釋放出來(lái)。因此，此次疫情應(yīng)對(duì)就提供了深入探尋我國(guó)應(yīng)急管理以及社會(huì)治理體系的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域。在此，我們需要思考的是在巨系統(tǒng)的復(fù)雜震蕩中找到面向未來(lái)的發(fā)展變革的根本思路。

對(duì)于疫情防控，根據(jù)全球應(yīng)對(duì)SARS、埃博拉病毒、中東呼吸綜合征冠狀病毒的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們不難構(gòu)想應(yīng)對(duì)體系中四道防線的建構(gòu)。第一條防線是針對(duì)病毒感染者的診療體系，有效而且及時(shí)的診療體系是抵御疫情的基礎(chǔ)性重要環(huán)節(jié)，但實(shí)際上能否迅速建立知識(shí)體系應(yīng)對(duì)這種高度的不確定性，與現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)科學(xué)能力高度相關(guān)，通常疫苗等有效診治手段都會(huì)滯后于疫情應(yīng)對(duì)實(shí)踐。第二條防線是病案識(shí)別與追蹤系統(tǒng)，只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確診斷和追蹤病案，才能有效阻斷傳播路徑。在這一層面上，一方面需要疾控體系的行之有效，能夠快速識(shí)別感染者并確定傳播路徑，這也是這條防線中的技術(shù)瓶頸。另一方面，還需要社會(huì)層面的全面響應(yīng)與配合，能夠依法守規(guī)地報(bào)告行為路徑。第三條防線是社區(qū)防控。社區(qū)是風(fēng)險(xiǎn)治理單元的重中之重，遏制疫情的重心就是控制社會(huì)人群的流動(dòng)。此次疫情對(duì)于我國(guó)自20世紀(jì)單位制被打破之后的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)是一次重大考驗(yàn)，如何針對(duì)非社區(qū)性的小區(qū)、非小區(qū)化的老舊居民區(qū)、自然分布的農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)一套橫到邊縱到底的有效體系并不容易。與此同時(shí)，社區(qū)治理的人員來(lái)源、工作能力和生態(tài)體系都是需要考量的復(fù)雜因素。第四條防線是社會(huì)支持系統(tǒng)。在危機(jī)中，人們的基本生理需要和精神狀態(tài)都是有機(jī)融合的存在，因此社會(huì)支持系統(tǒng)包括的不僅是硬件性的水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行以及衣食住行、就業(yè)等生活生產(chǎn)支撐系統(tǒng)，還需要面向個(gè)體的防控及免疫能力建設(shè)、心理支持、公共溝通等軟性系統(tǒng)。這兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成相輔相成、缺一不可。

要實(shí)現(xiàn)四大防線的有效構(gòu)筑，還需要一條主軸，即完善的應(yīng)急管理制度。疫情的不確定性和長(zhǎng)期性無(wú)疑會(huì)帶來(lái)很多公共治理的新生問(wèn)題和峰值需求，勢(shì)必會(huì)觸及眾多治理行為的邊界，如疫情的公布、封城等嚴(yán)控手段的實(shí)施、黨員及公務(wù)員體系的激勵(lì)與管理、物資的及時(shí)籌集調(diào)運(yùn)、社會(huì)力量的參與等一系列具體挑戰(zhàn)。在生死攸關(guān)的時(shí)刻，是否建立了既恪守基本原則又具備適應(yīng)能力的法律與政策供給系統(tǒng)會(huì)極大地影響局面的變化，特別是在我國(guó)這樣的國(guó)家制度下，這一條可能成為最為決定性的基礎(chǔ)，會(huì)影響制約四條防線的全面建設(shè)。也就是說(shuō)，建構(gòu)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力，需要的不僅是科學(xué)能力的增進(jìn)，更為緊迫的是治理能力的持續(xù)完善和治理體系的戰(zhàn)略重構(gòu)。近來(lái)，國(guó)內(nèi)外各界常常關(guān)心的問(wèn)題是，為什么在經(jīng)歷了2003年SARS、禽流感以及2008年汶川地震、2013年蘆山地震一系列巨災(zāi)的慘痛教訓(xùn)之后，我們依然會(huì)面對(duì)如此嚴(yán)峻的應(yīng)對(duì)之困？到底是什么遏制了自上而下的體制動(dòng)員能力。對(duì)此，可從四大防線角度作一具體分析。

第一條醫(yī)療診治防線，顯然面臨著治療方法的有效性和患者需求的峰值性。面向不確定性病毒診療的科學(xué)體系對(duì)我國(guó)既有的醫(yī)療能力和國(guó)際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)都是考驗(yàn)。這一挑戰(zhàn)與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的醫(yī)療資源高度集中化、分級(jí)診療機(jī)制實(shí)效性低以及醫(yī)護(hù)人員配置的不足有關(guān)，社區(qū)衛(wèi)生中心及普通醫(yī)院不具備相應(yīng)處置能力，也不為患者所接受。之前湖北的應(yīng)急演練都是針對(duì)小規(guī)模的輸入性情景，基本沒(méi)有在制度層面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件情境進(jìn)行過(guò)規(guī)劃，如果沒(méi)有緊急啟動(dòng)的火神山、雷神山醫(yī)院及方艙醫(yī)院建設(shè)和對(duì)口支援行動(dòng)，很難想象湖北的疫情發(fā)展勢(shì)頭能夠得到有效遏制。

第二條公共衛(wèi)生防線，相對(duì)成熟的衛(wèi)生防疫體系有待建立，與應(yīng)急管理體制的銜接機(jī)制亟待探索。近年來(lái)國(guó)家加大對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的投資，但其重心并不在構(gòu)建衛(wèi)生防疫和應(yīng)急體系。SARS之后衛(wèi)生體系有很大進(jìn)展，逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，比較集中的體現(xiàn)還是在提高醫(yī)療技術(shù)能力和醫(yī)療質(zhì)量層面，例如此次病毒的檢出和基因測(cè)序都非常快。然而，對(duì)公共衛(wèi)生體系的投入還未受到重視，疫情信息發(fā)布、疫情防控物資調(diào)度等職能相對(duì)獨(dú)立的衛(wèi)生防疫體系尚未建成，也沒(méi)有與變革中的應(yīng)急管理體制有效銜接，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了此次CDC（中國(guó)疾病預(yù)防控制中心）機(jī)構(gòu)定位和職能發(fā)揮備受質(zhì)疑的局面。

第三條社區(qū)治理防線，在相對(duì)薄弱的社區(qū)治理基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)非常態(tài)下的社區(qū)防控并保障社區(qū)基本運(yùn)行難上加難。社區(qū)治理是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)面對(duì)的一個(gè)治理難題。單位制打破之后社區(qū)作為最基礎(chǔ)的治理單元備受重視，但始終面臨缺人、缺錢、缺物、缺機(jī)制的窘境。近400萬(wàn)名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬(wàn)個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，在全天候封閉社區(qū)管理的要求下，即便有了在職黨員的雙報(bào)到，社會(huì)工作者、志愿者的傾情加入，防控人力、裝備物資、管理工具和方法等還是會(huì)出現(xiàn)全線告急，很難持續(xù)保證防疫與社區(qū)基本生活之間的有機(jī)融合。

第四條社會(huì)支持防線，多元主體的統(tǒng)籌機(jī)制和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件制度設(shè)計(jì)不完善使得非常態(tài)下的巨系統(tǒng)難以良性運(yùn)行。重大突發(fā)事件對(duì)整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)按下了暫停鍵，帶來(lái)一系列的鏈條性復(fù)雜沖擊。這是一個(gè)巨系統(tǒng)的統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)，如果不能激活市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元的社會(huì)力量，很難想象單一的公共服務(wù)系統(tǒng)能夠獨(dú)撐大局。如何有機(jī)統(tǒng)籌社會(huì)力量，做好需求評(píng)估、物資調(diào)運(yùn)和公共風(fēng)險(xiǎn)溝通也已成為重疫區(qū)應(yīng)對(duì)中的“堰塞湖”，受到社會(huì)各界高度關(guān)注。從個(gè)體角度而言，近年來(lái)公共衛(wèi)生意識(shí)無(wú)疑沒(méi)有發(fā)生根本變化，以至于在大流通時(shí)代下個(gè)人衛(wèi)生、飲食、交往習(xí)慣往往潛藏了加速危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。從這一防線建構(gòu)狀態(tài)不僅可以看見(jiàn)一些政策管理者的治理能力缺失和短視，更可以透視出社會(huì)影響評(píng)估、社會(huì)力量動(dòng)員、應(yīng)急物流、社會(huì)公眾宣教等方面的應(yīng)對(duì)制度設(shè)計(jì)仍缺乏建構(gòu)。

不難發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)守四大防線需要重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度的有效供給。在本次疫情的沖擊下，衛(wèi)生應(yīng)急體系暴露出一些短板，表現(xiàn)出應(yīng)急準(zhǔn)備不夠充分，一些地方政府也出現(xiàn)不確定性的治理失序。這一點(diǎn)并不能簡(jiǎn)單地視為局部區(qū)域的能力缺失，而是要從基礎(chǔ)層面進(jìn)行反思，那就是從上到下的單一線性治理思維影響著不確定性的應(yīng)對(duì)行為。我們的應(yīng)急管理思維還未能從過(guò)去的預(yù)案制、中心化的戰(zhàn)略定位向以情境化、多元參與為核心的風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變。在中國(guó)這種多層級(jí)、多差異的巨型發(fā)展中國(guó)家，上上下下的不同層級(jí)機(jī)構(gòu)自上而下地線性執(zhí)行一個(gè)組織目標(biāo)，在不確定性的危機(jī)情境下就會(huì)帶來(lái)基層政府的適應(yīng)性能力缺失，相對(duì)集中的行政權(quán)的使用和行政資源的調(diào)用就不能及時(shí)有效地響應(yīng)瞬時(shí)的疫情變化和多元的社會(huì)需求。在這一情形下，中央層級(jí)勢(shì)必需要強(qiáng)力介入，但如果僅僅依賴管制的強(qiáng)制性，而不能及時(shí)供給地方政府的適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力需求，不僅會(huì)導(dǎo)致基層政府體系失效，還會(huì)造成社會(huì)公信力的缺失，帶來(lái)系統(tǒng)性的治理風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，在高度不確定性的重大突發(fā)事件情境下，傳統(tǒng)的以預(yù)案為中心、強(qiáng)化政策執(zhí)行的治理體系不能有效發(fā)揮作用，只有完善應(yīng)對(duì)制度設(shè)計(jì)，提高疫情情境下地方政府的韌性和適應(yīng)性決策能力，激活社會(huì)力量的多元參與，夯實(shí)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，才能真正堅(jiān)實(shí)地建立起應(yīng)對(duì)疫情的四道防線。這也是黨的十九屆四中全會(huì)明確的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公共參與、法治保障、科技支撐”社會(huì)治理創(chuàng)新格局在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的具體體現(xiàn)。