互聯網、大數據、云計算、人工智能等新一代網絡信息技術蓬勃發展，一批新興互聯網平臺企業快速成長，深刻改變了經濟社會各領域的生產生活方式，平臺日益成為數字經濟時代重要的組織模式，其屬性直接關系到平臺治理規則和治理責任，以及政府監管的政策取向。深刻剖析新興互聯網平臺的屬性及其特征，對落實包容審慎監管要求，構建適應平臺經濟發展的新型監管框架，具有重要的現實意義。

如何理解新興互聯網平臺

在新一代信息技術的驅動下，各類新業務新應用蓬勃發展，并采用平臺組織模式，吸引不同用戶群體入駐平臺，通過提供信息服務，來促成各類用戶之間的互動或交易。可以說，新興互聯網平臺是在線市場交易的組織者和重要載體。

一方面，新興互聯網平臺是一種居中撮合、鏈接多個群體以促進其互動的市場組織。其共同特征是為不同客戶群之間的互動提供物理或虛擬場所，提供居間服務、維持平臺秩序。互聯網打破了地域和時空限制，企業通過構筑各類創新型業務應用平臺，可以在全球范圍內整合多方資源。這些新興互聯網平臺通過設立平臺規則，降低了客戶間交易成本，維持了平臺內交易秩序，是一種新型市場組織。

另一方面，新興互聯網平臺是基于數據和算法提供信息服務或內容服務的在線持證平臺。為解決跨地域的供需信息精準匹配難等問題，新興互聯網平臺在技術上通過采集供需雙方主體信息、產品或服務信息、用戶點評信息等各類數據，借助軟件算法提供搜索、競價、調度、支付、信用等服務來撮合供需雙方，提高交易效率，亦需取得各相關監管部門頒發的許可。

還要看到，新興互聯網平臺正逐步成為數字經濟生態系統的關鍵環節。新興互聯網平臺借助網絡經濟優勢，依托其在核心業務市場上的優勢向其他領域滲透，最終構筑起以各自核心業務為根基的數字經濟生態鏈。在生態鏈中，平臺企業通過發布平臺規則，對主體準入、行為規范、內容審查、服務質量、用戶保護、糾紛處置、違法信息阻止等予以明確規定，并設置了對應的用戶評價、信用制度等激勵約束措施。事實上，新興互聯網平臺依托技術、計算、數據、用戶規模等優勢，已經成為平臺運營規則的制定者、平臺運營秩序的維護者和平臺數字生態系統的承載者。

如何認識新興互聯網平臺的“設施”屬性

隨著新興互聯網平臺在用戶規模、市場份額和影響力等方面的不斷提升，有的觀點認為新興互聯網平臺已成為基礎設施或公用事業，有的則認為其是關鍵信息基礎設施，還有的認為其是必要設施。之所以會存在這些不同觀點，關鍵在于沒有厘清不同“設施”的基本概念。

新興互聯網平臺不同于傳統基礎設施或公用事業。傳統上基礎設施或公用事業通常指物理性的設施、資產和網絡，比如電網、油氣管網等，同時也包括工業互聯網和物聯網等新型基礎設施。這些物理設施的復制成本高，且替代性較低。而新興互聯網平臺大多是由遠端的服務器集群或數據中心、面向第三方商家的應用程序接口（API）、面向用戶終端的應用程序（APP）或網站組成，具有資產規模輕、業務更迭快、替代產品多等特點。其關鍵資產是大數據資源和算法庫，其競爭優勢則來自技術創新、網絡效應和規模經濟。因此，從業務準入、可競爭性、市場壁壘、經濟社會影響力以及監管導向等方面看，兩者都有著較大的不同。

新興互聯網平臺能否被納入關鍵信息基礎設施范圍，尚待國家法規予以明確。關鍵信息基礎設施是指一旦遭到破壞或者喪失功能、發生數據泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生以及公共利益的網絡設施或信息系統。當前，我國大型平臺用戶規模普遍在億級以上，業務量和收入達數萬億元以上，一旦遭受破壞則影響波及面較廣。目前，要將新興互聯網平臺納入關鍵信息基礎設施范圍，還需要國家相關立法予以正式明確，而且需要從網絡安全和數據安全等角度進行考量。

新興互聯網平臺是否為必要設施，需依據其商業行為性質和市場競爭條件來界定。必要設施是反壟斷領域的術語，與壟斷地位和市場競爭密切相關。由此衍生的必要設施原則是指擁有必要設施的壟斷企業有義務開放其設施，供包括競爭對手在內的第三方使用。實踐中，必要設施的認定須滿足提供設施接入的必要性和可行性、設施可復制性、拒絕開放的合理性等一系列條件。新興互聯網平臺擁有海量用戶，在全球范圍內參與競爭，是否構成反壟斷意義上的必要設施，仍需按照反壟斷法結合其相關市場的競爭約束等進行判定，不能輕易認定其就是必要設施。

如何監管新興互聯網平臺及其競爭行為

相比于普通的市場競爭主體，新興互聯網平臺企業無論是被認定為何種設施，其都需要承擔相對應的責任和義務。在這方面，監管部門可以采取促進平臺市場良性競爭、維護公平競爭市場秩序的相關策略。

一是科學界定“設施”的邊界和范圍。當前，社會普遍對新興互聯網平臺是否屬于基礎設施或必要設施，存在概念混用和認知誤區。對此，應先科學界定基礎設施或必要設施的內涵和外延及其范圍和邊界，并避免基礎設施的界定過寬過泛。對于新興互聯網平臺，要依據國家法律法規，結合這些互聯網平臺的技術經濟特點和認定標準，科學界定和識別其具體的歸屬范疇。

二是發揮市場作用強化平臺自律。互聯網平臺市場呈現出高度的動態競爭性，具有跨界競爭、顛覆創新、用戶多歸屬等一系列特性，對互聯網平臺的商業行為和治理規則有著較強的約束。應充分尊重互聯網平臺市場的商業規則和競爭邏輯，認識到需求側網絡效應和供給側規模經濟在驅動市場呈現“贏者通吃”局面的同時，也會刺激潛在競爭者聚焦細分市場，通過技術創新、網絡效應、服務改善等參與市場競爭。應確保市場機制正常發揮作用，合理界定平臺企業責任，為互聯網平臺企業提供自律性約束。

三是創新新興互聯網平臺反壟斷政策。反壟斷政策出臺的初衷是為了保護市場公平競爭，壟斷地位本身并不違法，壟斷行為才算違法。傳統市場或基礎設施行業市場份額高度集中時，當企業采取低于成本定價、捆綁銷售、市場封鎖、縱向約束、歧視性定價等行為時，反壟斷機構就要對其保持警惕。相比之下，互聯網平臺企業采用上述商業策略時，在某些情況下會提高資源配置效率，增進消費者福利，但對于其并購初創企業繼而排除潛在競爭的行為，國際上已經開始給予高度關注。因此，應遵循合理推斷原則，辯證看待互聯網平臺的商業行為和競爭策略，對良性的公平競爭要鼓勵，對平臺限制或排擠競爭的行為要及時查處。

四是監管新興互聯網平臺需審慎。考慮到平臺經濟作為新生事物，仍處于快速成長階段，應堅持包容審慎、監管中性和輕度監管理念，平衡做好監管和推動創新的關系，及時革新傳統的監管框架，營造符合其經營特點的準入規則。應結合互聯網市場的雙邊市場特性、動態創新、平臺競爭、技術更迭以及政府監管的成本和收益等因素，不斷豐富監管治理技術和手段，創新與平臺企業的協同治理機制，構建適應平臺經濟發展特點、多方參與、激勵相容的新型監管治理體系。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所、國務院發展研究中心企業研究所）