作者系國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入國家治理法治化研究”首席專家、中央黨校〔國家行政學院〕教授

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調了“制度”和“治理”兩個關鍵詞。“制度”反映在強調堅持和完善中國特色社會主義制度，對支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度和重要制度作了全面系統的頂層設計，體現了以“制度之治”為主要特征的“中國之治”；“治理”表現在圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的主軸，設定了國家治理現代化的精細目標、具體步驟和有效措施。對于中國這艘“巨輪”來說，“制度”決定航向，“治理”反映動力；航向和動力相輔相成，缺一不可。

推進國家治理現代化離不開國家治理法治化。甚至可以說，推進國家治理現代化的關鍵在于法治化，推進國家治理法治化的過程本身就是推進國家治理現代化的過程，二者具有同步性。

習近平總書記指出，“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。黨的第十九屆四中全會提出要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。我們黨將全面依法治國引入國家治理，并將法治作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手和依托，是中國法治理論和法治實踐中的一項偉大變革。國家治理離不開法治，不僅取決于我們國家治理的性質和方向，還取決于法治本身的價值內質和外化功效。

法治體現規則之治。法律是一種由立法機關通過嚴格的制定程序形成的行為規則。法治就是用法律的準繩去衡量、規范、引導社會生活。在法治狀態下，社會主要領域和人們的主要行為都有規則依據，法律成為人們生活、工作、學習的行為準則，是人人都必須遵循的行為規范。由此，人們清楚什么可以做、什么不可做，怎樣做和如何做，以及違反行為規則會有什么不利后果，社會變得可預期，社會成員能夠平靜、和諧、充滿期待和信心地生活在社會秩序之中。規則之治正是黨的十九屆四中全會所倡導的“制度之治”的體現。規則之治能夠通過制度推進國家和社會的各項工作，能夠最大限度地避免碎片化管理，依靠法律統一各管理部門的政策，避免政策“打架”；規則之治堅持嚴格依法辦事，無論“放寬”管理還是“嚴格”管理都必須“依法”，才能避免陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈。

法治主導立法先行。立法先行是由我國《憲法》和《立法法》所體現的一項中國特色社會主義法治原則，它于2014年第一次被寫入《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。立法先行作為一項國家治理觀念，自古有之。古人云：“小智治事，中智用人，大智立法。”習近平總書記強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，正反映了“立法先行”的執政理念。立法先行，通過科學立法、民主立法、依法立法，最大限度地保證了國家決策的科學性、民主性和合法性。如果將國家發展、重大改革比喻為列車，那么法律就是軌道。沒有軌道，列車就無法運行；不事先鋪設好軌道，就無法保證列車的安全和正常行駛。只有堅持立法先行，國家的各項工作才能平穩漸進地推進。

法治是良法之治。法治狀態下的“法”必須是“良法”。古希臘的亞里士多德早在2350多年前就在其名著《政治學》中指出：在法治狀態中，法律要獲得普遍服從，而大家所服從的法律本身應是制定得良好的法律。我國古代也有此觀念：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”黨的十八屆四中全會指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。所謂良法，就是體現公平正義之法，平衡權力與權利、權利與義務之法，反映新時代人民對美好生活需要之法。法治要求所立之法是良法，所執之法是良法，所司之法是良法，所守之法是良法。由此，人民群眾才會對國家和社會產生廣泛的認同感，使尊法、信法、守法、用法、護法成為全體人民的共同追求，國家才會和諧穩定。

法治體現憲法法律至上。我國《憲法》序言規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”《憲法》第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”一個國家如果不能堅持憲法法律至上，再好再多的“良法”也會形同虛設。堅持憲法法律至上，就是要堅持法律面前人人平等，任何組織和個人都不得凌駕于憲法法律之上，這樣才能保證國家法律的穩定性和連續性。堅持憲法法律至上，同堅持黨的領導、人民當家做主并不矛盾。因為中國的憲法和法律都是在黨的領導下順應人民意愿制定的，體現和反映了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

法治是社會糾紛的協調器。只要有人的地方就會有糾紛，社會伴隨著人們的合作與糾紛而不斷演進。社會從原始走向現代、從低級走向高級、從野蠻走向文明的一個重要標志，就是人類告別了血腥的殺戮和暴力，學會了以協商、仲裁、訴訟等現代司法程序解決糾紛和矛盾，使人們能夠在“和而不同”的社會狀態下相處。法治無法消滅糾紛，但法治為糾紛的解決提供了公正的標準和平和的軌道，從而最大限度地化解社會矛盾，達到社會的和諧穩定。人們利益的多樣性，決定了任何一項社會政策都會有人獲益有人受損、有人贊成有人反對，從而導致觀點和立場上的差異甚至沖突。法治通過為公民設置公眾參與途徑，賦予其各項權利，讓社會吸納不同觀點，包容不同立場，從而將社會不滿情緒降到最低程度。