當前，隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，區域經濟發展格局和區域空間結構正在發生深刻變化，城鎮化仍然是推動我國經濟社會實現高質量發展的重要路徑和重要動力之一。加強空間治理，只有以合理分工和優化發展的方式推進區域發展戰略，才能進一步釋放區域協調發展的新動能。

2019年底召開的中央經濟工作會議強調，要提高中心城市和城市群綜合承載能力。2019年第24期《求是》雜志發表的習近平總書記的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》中強調指出，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。這意味著，下一階段的經濟發展要進一步以中心城市和城市群作為主要空間載體，促進區域間要素流動，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

從城市綜合承載力走向城市群綜合承載能力

統計數據顯示，1978—2018年，我國城市數量由193個增加至672個，建制鎮由2000個左右增加至21297個。全國城市建成區面積也由1981年的7438平方公里增長至2017年的56225平方公里，增長了近6.6倍。2018年，我國城鎮化率已接近60%，城鎮化建設取得了舉世矚目的輝煌成就。

城市作為社會經濟活動集聚的空間，具有顯著的規模經濟效應，但隨著城市的規模擴張和經濟發展，難免會產生空間分布和規模結構不合理、城市公共服務配置不均衡以及城市交通擁堵等“城市病”問題。在我國目前發展階段，這些問題已突破單個城市的行政邊界，在更大范圍的城市區域呈現出來，最終表現為區域綜合承載能力不足的問題。需要指出的是，隨著中國社會經濟進入高質量發展階段，單個城市“各自為戰”的發展模式已經難以為繼，急需尋求新型的區域協調發展模式，在這一背景下，從提升城市綜合承載能力走向提升城市群綜合承載能力，成為區域協調發展的一個必然選擇。

城市群是城市的集聚體，它超越了城市內部的“專業化經濟”和“多樣化經濟”，能夠有效減少市場分割，產生“1+1>2”的“城市群經濟”效應。城市群內部大中小城市之間產業和功能的合理分工，會促使各城市有效發揮比較優勢，通過優勢互補提高整個城市群的要素利用效率。與此同時，還可以降低城市間各類惡性競爭帶來的空間負外部性，使城市群整體的綜合承載能力進一步提升。隨著經濟全球化進程的深入，由地域上鄰近的不同規模等級和功能相異的多個城市集合而形成的城市群，日益成為推進一個國家或區域城市化發展的空間主體，也將成為中國經濟高質量發展的重要動力源。近年來，隨著京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域戰略的實施和深入推進，我國以城市群為空間主體的城鎮化格局正在不斷得到優化。目前，已基本形成了“19+2”（19個城市群+2個城市圈）的城市群格局，以城市群為主體形態促進大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局已經形成。

更好地發揮中心城市在推動城市群高質量發展中的核心作用

提高中心城市和城市群綜合承載能力，重要的是要突出中心城市在城市群高質量發展中的引領和帶動作用。人類生產活動和消費活動主要集聚在城市中，而中心城市呈現出更高程度的人口和產業集聚特征。依據城市群的定義，中心城市是城市群空間形態不可缺失的重要組成部分。中心城市和城市群是“點—面”關系，中心城市起到了“提綱挈領”的作用。中心城市綜合承載能力提升與城市群綜合承載能力提升是相輔相成的。當前，在我國邁向高質量發展的階段，中心城市的作用應放在更加突出的位置，因為中心城市集聚了更多的高端制造業、高端服務業和重大新興產業，能夠聚集更多的人口與各類生產要素，也有更大的綜合承載能力。根據區域經濟理論，中心城市對周邊區域的影響主要表現為虹吸效應、輻射效應與回流效應等方面，我國要進一步發揮好中心城市的輻射帶動作用，引領并提升所在城市群的綜合承載能力。

在我國城鎮化發展進程中，應以大城市發展為重點還是以中小城市發展為主，社會各界對此有過很多的討論。在一段時期中，我國城鎮化的發展方針定位于積極發展中小城市、嚴格控制特大城市和大城市的發展規模。這在一定程度上造成了在區域發展過程中中心城市帶動引領作用不足的局面，部分省會城市和副省級城市在自身發展和區域協同發展方面，出現了城市龍頭作用發揮不夠充分或城市功能發揮不夠等問題。黨的十八大以來，我們在實踐中愈來愈認識到，條件較好的中心城市要努力提升綜合承載能力，也應該承載更多的產業和人口，并帶動周邊區域尤其是城市的發展，形成以城市群為主體形態的區域增長動力源。2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議強調，新形勢下促進區域協調發展，要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

2018年以來，中央多次強調要發揮中心城市和城市群在區域協調發展中的帶動引領作用。2019年底召開的中央經濟工作會議再次強調，要加快落實區域發展戰略，完善區域政策和空間布局，發揮各地比較優勢，構建全國高質量發展的新動力源，推進京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設，打造世界級創新平臺和增長極。這是新時期黨和政府為推動實現高質量發展做出的重大判斷。現階段，在區域協調發展中注重發揮中心城市的核心作用，就是以城市群的高質量發展為目的，圍繞配套政策完善、公共服務均等化、健全市場一體化發展機制等內容，通過中心城市的功能疏解、產業擴散、人口居住的郊區化等，促進城市群內部大中小城市和小城鎮實現協調發展，強化城市之間的有機聯系，發揮不同規模等級城市的比較優勢，實現城市功能互補。其最終目的，是要通過完善區域空間布局來構建高質量發展的新動力源。

都市圈是提高城市群綜合承載能力的重要空間載體

國際經驗表明，都市圈建設能夠促進各類要素在不同規模和功能相異的城市間的流動，提高資源的配置效率，并加強中心城市和周邊區域的經濟聯系，形成相對合理的城市體系格局。經濟學理論認為，中心城市往往有著更高的工資溢價，能夠提供更多的產品產出與優質公共服務，對個人或企業均有著更大的吸引力。城市群是城市發展到高級階段的一種重要的空間組織形式，是我國新型城鎮化建設的主體形態。都市圈介于城市和城市群之間，是促進資源要素跨行政邊界流動的重要空間維度，更是推進城市群高質量發展的重要環節。通過都市圈建設，使得中心城市能夠更容易突破行政邊界，促進資源要素率先在都市圈這一小空間尺度上自由流動，形成統一的勞動力、要素市場和產品市場，實現大城市與中小城市和小城鎮的協調發展。都市圈作為城市群重要的空間單元，能夠強化城市群的“核心”作用，放大中心城市的輻射帶動作用，優化城市群的城市體系，形成錯落有致的區域空間結構，提升城市群高質量發展和提高區域政策的有效性。

都市圈在城市群空間中起到重要承接作用，是從城市綜合承載能力到城市群綜合承載能力提升的重要空間環節。小尺度、跨區域、相對精準的都市圈建設是提高中心城市和城市群綜合承載能力、推進重大區域發展戰略的重要內容。加快形成“中心城市—都市圈—城市群”的區域空間格局，對我國區域高質量發展具有重要現實意義。我國的都市圈建設具有堅實的現實可行性：當前，我國城市之間在小空間尺度上的合作愈發緊密，城鎮體系也在不斷完善的過程中，同時，部分省市相繼出臺相關規劃文件為都市圈建設和發展提供了規劃保障，這些都為都市圈建設提供了良好的基礎；另外，不斷完善的高速鐵路網和高速公路網為加快都市圈建設和發展提供了現代化的交通網絡體系保障，加速了要素資源在城市間的流通，進一步加深了跨行政邊界的城市合作。

（作者：張學良 楊朝遠，分別系上海財經大學長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長、上海師范大學商學院講師）