黨的十九屆四中全會提出,到中華人民共和國成立一百年時全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。基于此國家戰(zhàn)略,從歷史和制度的雙重意義闡釋國家治理體系的建構(gòu)邏輯和發(fā)展趨勢,成為擺在我國學(xué)術(shù)界面前的一項重大時代課題。

區(qū)域治理的三次轉(zhuǎn)型

縱觀西方國家的發(fā)展歷程,不難發(fā)現(xiàn),區(qū)域治理是社會網(wǎng)絡(luò)發(fā)展到一定階段后必然出現(xiàn)的政治需求。在應(yīng)對復(fù)雜的跨域問題時,英國在20世紀80年代末提出了區(qū)域辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳等一系列促進區(qū)域伙伴關(guān)系的新概念。隨后法國在90年代大力推行基于城市合同的區(qū)域治理,而美國則在同一時期提出了“無縫隙政府”“巧匠理論”等旨在打破部門之間的工作壁壘的政府再造理論,試圖將行政系統(tǒng)改造為“顧客導(dǎo)向”的公共服務(wù)供給系統(tǒng)。但由于美國國家規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性遠超英法等國,一州政府內(nèi)部的跨部門協(xié)同逐漸變得無力回應(yīng)公共訴求,美國行政學(xué)界隨即將研究重心從跨部門協(xié)同轉(zhuǎn)到了如何在立法、行政上實現(xiàn)各州政府的跨區(qū)域協(xié)同的府際問題上,將打造一個整體性政府作為行政改革的目標(biāo)。日本政府為了提高地方行政單位的協(xié)同度,在2008年提出了以之前“廣域行政”為基礎(chǔ)的“廣域連攜”政策,借助多種模式應(yīng)對超越行政區(qū)劃的跨域事務(wù),尤其強調(diào)在災(zāi)害應(yīng)急處置方面超越行政區(qū)劃和地理限制的“遠隔型連攜”。

與上述國家發(fā)展不同,改革開放至今,我國對內(nèi)部治理單元的劃分方式大致經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)型——首先是以城市為樞紐輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心—邊緣”模式,隨后是以經(jīng)濟協(xié)同為基礎(chǔ)發(fā)展“都市圈”和“城鎮(zhèn)群”,最后則是強調(diào)跨域合作和一體化的“區(qū)域治理”。目前,在北京天津、上海蘇州無錫常州、廣州深圳佛山東莞等已經(jīng)開展公共服務(wù)一體化建設(shè)的試點區(qū)域內(nèi),城市之間清晰可辨的行政邊界與日益模糊的物理邊界形成了鮮明的對比,市郊地帶的深度互嵌使得幾個相鄰的城市逐漸成為一片城市連綿區(qū),呈現(xiàn)出一種整體性的“區(qū)域特征”。與此同時,復(fù)雜跨域的公共問題不斷涌現(xiàn),以傳統(tǒng)行政區(qū)劃確認治理權(quán)責(zé)邊界的模式顯得滯后于現(xiàn)實,加之治理實效比經(jīng)濟發(fā)展更難以準確指標(biāo)進行量化評價,也就無法對多地的公共服務(wù)進行排名。盡管大量區(qū)域性的公共問題是作為一種整體問題出現(xiàn)的,但地方政府卻不是一個整體性的組織,而是條塊分隔、分部考核的。這樣的現(xiàn)實情況促使政府必須走出以城市為政策抓手的傳統(tǒng)模式,從依靠中心城市拉動的“以點帶面”式發(fā)展,走向追求共在共生和空間正義的區(qū)域治理。

區(qū)域治理中的行動者

對中國而言,政府無疑是區(qū)域治理中最關(guān)鍵的行動者。然而,職能部門的“條”與層級政府的“塊”相互嵌合、交錯影響,“條”上的資源配置和服務(wù)的重心下沉以及“塊”上持續(xù)的簡政放權(quán)、公私合營改革,使得許多新生的公共問題由于超越了幾乎所有的基層政府單一部門的職權(quán)邊界而進行“一事一議”的項目制治理。此外,由于城市中的大量社會組織難以迅速滲透到鄉(xiāng)村社會,而鄉(xiāng)村的自治力量也不同程度地被“空心化”等問題所削弱,地方政府很難組織出有效的協(xié)同治理來回應(yīng)公共訴求。在此背景下,我國區(qū)域治理的建構(gòu)邏輯不是一套異地通行的治理規(guī)范,而是一種元治理理念,是地方政府為了解決復(fù)雜的跨域問題,在社會自治力量組織化、協(xié)同度不足的條件下自發(fā)生成的一種治理模式,是對國家治理的重要補充,旨在為某一具有整體性特征的區(qū)域提供常態(tài)化的治理行動。

“區(qū)域治理”和“都市圈/城鎮(zhèn)群”這兩種發(fā)展模式在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、參與主體和資源配置方面存在著許多相似之處,但是二者在治理理念和經(jīng)驗擴散上卻存在著很大差異。都市圈的成功往往使其中心城市擁有更多資源,這在兩個方面抑制了治理創(chuàng)新:第一,與其存在競爭關(guān)系的其他都市圈反而會刻意回避它的成功經(jīng)驗,而非將其經(jīng)驗向縱深繼續(xù)實踐。第二,中心城市獲得了更多的資源支持,打破了它最初獲得成功時的治理場域,不利于觀察其穩(wěn)定性,且這種橫向擴散難以根據(jù)不同城市的具體情況而靈活調(diào)整。與之相對的,區(qū)域治理通過強調(diào)區(qū)域一體性,形成了作為一個整體的而非其中某個超大型城市的治理知識。當(dāng)然,區(qū)域治理亦非發(fā)展模式的演化終點,它處于一種辯證關(guān)系中。一方面,區(qū)域治理孕育出的合作組織與中央政府的頂層設(shè)計保持一致;另一方面,這些組織又需要在某種意義上突破一定之規(guī),從實踐的層面走在前列。這就使得中國的區(qū)域治理表現(xiàn)出一種實踐與理論的辯證關(guān)系。

未來我國區(qū)域治理的重心

隨著我國在城市中生活的人口比率不斷增長,為不同“城市群”形成的多個“區(qū)域”提供更精準、更高效的公共服務(wù),將成為政府推動國家發(fā)展的一個主要任務(wù)。對于地方政府而言,區(qū)域治理的建構(gòu)無疑將帶來很多收益,但也充滿了挑戰(zhàn):區(qū)域治理既要確保地方性的公共政策和行動與國家的宏觀政策保持一致,又要打破傳統(tǒng)的“條塊分隔、屬地管理”的行政方式,同時還要避免其創(chuàng)新不會因公共政策的“漣漪效應(yīng)”而衰減。一般來說,地方政府在規(guī)模、財政、考核周期等多重條件的約束下,往往會在“超越”和“穩(wěn)定”中有所取舍,因而區(qū)域治理將面對穩(wěn)中求進或突破常規(guī)的二選一難題。

為了脫離上述兩種區(qū)域治理的困境,首先,必須繼續(xù)深化簡政放權(quán),將更多需要通過靈活創(chuàng)新和反復(fù)試錯才能實現(xiàn)的“超越”任務(wù)外包給企業(yè)和社會組織,這既避免了公共部門的負擔(dān)過重,又促進了公私部門深層合作。其次,必須形成制度自信,要洞悉西方學(xué)者們主張的“現(xiàn)代性”是帶有“地域”和“時間”雙重限制的,中國的區(qū)域治理發(fā)展不應(yīng)迷信西方模式,更不能刻板地仿效它們建立冗余的央地制衡機制,這會令我們主動放棄自身集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。最后,要合理運用信息技術(shù)和人工智能技術(shù),將線上的數(shù)字政府和線下的實體政府有機統(tǒng)合起來,打造一個智慧、透明、高效、人性化的多維治理系統(tǒng),令諸多傳統(tǒng)治理難題在大數(shù)據(jù)時代失去其最初成為難題的基本條件——因信息不對稱導(dǎo)致的信任匱乏——從而將問題的消除化作問題的解決。中國改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗表明,唯有在黨領(lǐng)導(dǎo)的大前提下,堅持科學(xué)的發(fā)展理念,才能令所有治理行動者具備勇于擔(dān)當(dāng)?shù)钠橇?在面對具體治理情境時能夠因地制宜地采用最合宜的行動。

(本文系國家社科基金青年項目“新時代國家治理話語體系創(chuàng)新研究”(18CZZ026)階段性成果)

(作者單位:山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院)