國土是生態文明建設的空間載體，生態國土建設在生態文明建設中處于基礎和先導地位。這些年來，我國在生態國土建設中取得顯著成效，但也在某些領域面臨嚴峻挑戰。黨的十九大報告對生態文明建設提出更高要求，強調“堅持人與自然和諧共生”“開展國土綠化行動”。為進一步滿足人民日益增長的優美生態環境需要，加強生態國土建設應從優化國土空間開發格局、節約和集約利用資源、保護自然資源和修復生態、陸海統籌開發和保護海洋生態、完善自然資源管理制度等方面進一步發力。

生態國土建設的進展和成效

近些年來，我國生態國土建設取得較大進展和顯著成效。一是進一步推動了國土空間開發優化。強化了生態國土建設的頂層設計和分領域謀劃，開展重點功能區建設，實施重點戰略和規劃環評，積極推進生態保護紅線劃定和落實。二是深入開展了資源綠色開發利用。深入實施科技綠色勘查開發，持續加大資源節約和集約力度。三是有效推進了自然資源保護和生態環境治理。統籌山水林田湖草系統治理，加快推進形成數量、質量、生態“三位一體”耕地保護格局，大力進行國土綜合整治，持續加強地質災害防治，加大環境污染治理和監管執法力度。四是加快實施了海洋綠色經濟發展和生態保護。持續推動海洋經濟綠色轉型，加大海洋生態保護力度。五是逐步完善了自然資源管理制度體系。形成了一批自然資源管理新機制，生態國土建設的法治體系不斷健全。但還要看到，在某些領域仍然存在嚴峻的挑戰，如建設用地低效利用問題依舊存在，礦產資源綜合利用程度較低，自然資源管理體制尚需完善等。

生態國土建設的主要任務

按照生態文明建設總體要求，立足我國基本國情和國土資源基本特點，生態國土建設需要從以下幾個方面著手：

一是優化國土空間開發格局。中央關于加快推進生態文明建設的一個重要內容和主要目標就是優化國土空間開發格局。開展國土空間規劃，明確各類國土空間開發利用和保護的邊界，是優化國土空間開發格局的重要源頭保護手段和途徑。要建立協調統一的國土空間規劃體系，構建大中小城市和小城鎮協調發展體系，科學設置各類保護標準和紅線。

二是節約和集約利用資源。保護生態環境、遏制資源破壞和粗放無序開發的治本之策是節約和集約利用資源。要建立和實施嚴格的土地節約和集約利用制度體系，強化礦產資源綜合勘查、保護、合理開發和利用，全面節約和綜合利用礦產資源，有效調整優化能源結構。

三是保護自然資源和修復生態。要統籌山水林田湖草系統治理，著力點在于自然資源保護和生態修復。要構建自然修復為主、工程治理為輔的國土生態系統整體保護修復機制，加強國土綜合整治，保護礦山環境和防治地質災害。

四是陸海統籌開發和保護海洋生態。海洋資源是國民經濟社會發展的重要基礎和生態文明建設的重要領域，建設海洋強國是黨的十八大以來的重大部署，要著力提升海洋資源開發能力，加強海洋生態環境的保護和治理。應堅持陸海統籌，尊重海洋自然規律，實施海洋綜合管理，提高海洋生物資源生產能力，改善海洋生態環境。

五是完善自然資源管理制度。生態國土建設需要完善的制度保障。要加快和深化自然資源管理制度改革，對自然生態空間統一確權登記，加快完善自然資源有償使用制度，對自然生態空間進行用途管制。

加強生態國土建設的對策建議

生態國土建設是惠及子孫后代的重大工程，要提高認識站位，加強系統設計，開拓生態國土建設新局面。

其一，強化源頭保護。進一步落實和完善國土空間規劃和用途管制制度，探索適合中國國情的國土空間規劃和用途管制制度，既要增強制度對土地、海洋、礦產等空間資源的引導和約束作用，又要保障自然資源供給平衡和經濟可持續發展。應系統實施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，加強督察和信息公開，做好省級國土規劃編制，加快探索“多規合一”規劃編制模式，開展新一輪土地利用總體規劃編制工作，加快推進村級土地利用規劃的編制和實施，將空間管理擴大到所有自然生態空間。進一步健全國土空間開發保護，管控性、建設性和激勵性措施三管齊下，進一步加強國土全域分類和分級保護，生態紅線以內自然生態空間嚴禁占用，生態紅線以外自然生態空間限定使用。嚴格實施耕地保護制度，不斷完善占補平衡制度，不斷減少占補不平衡的情況，對未利用地的開發嚴格控制。對破壞生態環境的自然保護區內的勘查開發項目要堅決退出，不斷完善退出補償機制。總結吸取經驗教訓，強化技術指導，不欠新賬、還清舊賬，增強礦山地質環境治理的可行性和可靠性，加強礦山地質災害的預警工作。繼續堅持陸海統籌，科學編制實施海岸線保護和利用規劃，控制圍填海計劃，劃定自然海岸生態紅線。合理控制海洋開發強度，點上開發、面上保護，在適宜的海洋區域發展質量效益型海洋經濟，培育做強海洋戰略性新興產業，科學合理保障海洋生物制藥、深海產業和海水綜合利用等產業的用海需求，采取有效措施轉型升級傳統養殖業和捕撈業。增強海洋生態空間保護，保護典型海洋生態系統，加強陸源污染治理和督察，嚴格控制陸源污染物排海總量，治理海洋環境污染，綜合整治海域海島，修復海洋生態環境，以重點工程為著力點，加強海洋生態廊道和生物多樣性保護網絡的構建，建設海洋強國。

其二，加快轉變資源利用和管理方式。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要轉變資源利用和管理方式，提高全要素生產率，最大程度發揮國土資源綜合效益。不斷完善市場機制，使市場在資源配置中起決定性作用，促進資源合理流動和優化配置，建立健全多主體、多渠道、多方式的資源配置機制，打破資源供給壟斷，支持新技術、新產業、新業態、新模式發展和傳統產業優化升級，激發市場主體活力，大幅提高資源節約集約利用水平。更有效地發揮政府的宏觀調控作用，增加有效供給，增強供給結構隨需求變動的調整能力。科學設置土地資源有效利用的標準體系，改革土地使用制度，加強全過程管理，合理控制土地開發強度，提高綜合利用效率，實現集約高效的土地資源利用方式。加快出臺閑置土地處置細則，明確閑置土地的處置程序。有效引導企業投資方向，減少低水平重復建設。不斷完善礦產資源節約和綜合利用標準，科學制定礦山資源利用紅線，守住重要礦產資源安全底線。改革油氣勘查開采體制，實現能源結構優化。

其三，加快科技創新步伐。貫徹落實創新驅動發展戰略，加快推進國土資源科技創新。以國家重大需求為著眼點，在前沿基礎研究、重大原創成果、關鍵支撐技術等方面實現突破，搶占戰略制高點。以遙感監測、全球定位和地理信息系統技術為基礎，加快構建和不斷完善國土空間監測技術體系，動態監測能源資源開采、地質災害、氣候變化、土地利用覆被變化、耕地、地表和地下水狀況等，全面掌握動態變化，提高科技對自然資源調查評價、資源節約集約利用、耕地保護、土地綜合整治、地質環境治理和地質災害防治的支撐力度。加快建設互聯互通的基礎信息共享平臺，借助信息技術，科學化管理國土資源。加快“國土資源云”建設，營造高效集約的國土資源信息化安全運行環境，構建基于大數據和物聯網的決策服務體系。加快建設“智慧國土”，增強國土資源管理、自然生態監管等的智慧化水平。在工程化和生態化方面，加強耕地質量提升和荒廢土地利用的研發，加快推廣生態環境友好型的勘查開發技術。

其四，加強法治和政策保障。深化體制機制改革，加強生態國土建設的法治和政策保障。在國土資源領域，梳理與生態文明建設不相適應的法律法規和政策文件，研究修訂完善有關生態國土建設的土地管理、礦產資源、海洋、測繪地理信息、地質調查等領域的法律法規。按照《生態文明體制改革總體方案》的要求，繼續推進自然資源管理和生態監管制度改革。進一步完善生態國土建設的政策體系，強化理論探索和建設實踐，加大自然資源保護和生態監管的投融資力度，強化市場監管，構建和完善促進生態國土建設的激勵機制。

（作者單位：中國社會科學院城市發展與環境研究所、生態文明研究智庫）