終身教育指人們在一生之中所受各種教育的總和，是各級各類教育的綜合；既有學校教育，又有社會教育；既有正規教育，也有非正規教育。終身教育重視個性發展的完整性和連貫性，主張在每一個人需要的時刻以最好的方式提供必要的知識和技能，使人能不斷發展與完善自己，達到自我實現，進而實現人類發展的整體進步。

自保羅·朗格朗在聯合國教科文組織提出終身教育以來，終身教育迅速被國際社會的教育改革者所接受，成為很多國家教育改革的指導方針。2013年9月25日，習近平主席在聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動上發表的視頻賀詞中強調：中國將堅定實施科教興國戰略，始終把教育擺在優先發展的戰略位置，不斷擴大投入，努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。

終身教育應有法律保障

實施終身教育涉及政府、學校、企業、社會組織等多方面，是一項復雜的系統性工程，需要法律法規的規范和約束。

世界上不少國家和地區把制定法律規范作為促進終身教育發展的依據和保障。美國在聯邦教育局內設立了終身教育局，并在1976年頒布《終身學習法》；法國1971年制定《終身職業教育法》；日本早在1988年設立了終身教育學習局，并在1990年頒布實施了《終身教育振興準備法》；韓國1999年出臺《終身教育法》，2008年又頒布了《終身教育法實施細則》。這些法律明確規定實施終身教育的原則與政策、經費來源、各利益相關者的責任和義務等，對推動終身教育發揮了積極作用。

20世紀90年代以來，我國積極推動終身教育立法。1995年《中華人民共和國教育法》中提出“促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系”，第一次在教育法律中確立了終身教育的地位。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》第一次提出終身教育發展的目標和時間表，隨后《中共中央 國務院關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》第一次較為全面地闡述了終身教育的內涵。2004年，教育部將制定《終身學習法》草案列入立法工作計劃，2006年在基本完成《終身學習法》可行性研究并提出主體框架前提下，組織專家起草《終身學習法》草案初稿。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“研究制定人才開發促進法和終身學習等方面的法律法規”。2005年以來，福建、上海、河北、山西太原、浙江寧波相繼頒布《終身教育促進條例》。

相關法律的完備程度和可行性是研究和考量一個國家或地區終身教育發展水平的關鍵指標。這就需要以立法的形式全面落實公民的學習權，由國家為公民提供學習條件保障。

終身教育立法應重點關注的問題

一是準確定位。建立健全終身教育體系，目的是實現人的全面發展和自由發展，實現途徑是創建一個人人皆學、時時可學、處處能學的“學習型社會”。終身教育立法應定位于保障公民終身學習的權利、滿足公民終身學習的需求、提高公民的精神文明素養、規范終身教育的組織實施。

二是頂層設計。建議國家出臺終身教育法，明確終身教育的組織實施、保障措施、監督管理、法律責任等，明確地方政府為推動終身教育發展的責任主體，構建政府為主、多方投入、共同參與的終身教育保障體系，以法律形式整合公共教育資源，改善圖書館、科技館、文化宮、體育館、美術館等公共服務設施，全面推進農村文化振興，明晰相關法律責任，保障公民終身接受教育的權利。

三是學習權保障。終身教育的主體是人，終身教育立法要同時關注公民受教育權和學習權的實現，既要強調政府的責任，也要充分強調公民主體作用的發揮，充分調動人們終身學習的積極性和主動性。

四是經費投入。建立終身教育經費分擔機制，明確政府投入為主，將終身教育經費列入各級政府的財政預算，做出剛性要求，保障持續增長。鼓勵社會力量和個人出資。明晰獎勵激勵的條件、程序和方式。

五是資源整合。整合學校與校外教育的各種資源，破除不同類型教育機構之間的壁壘，實行學分銀行制度，構建學歷教育與學歷教育之間、學歷教育與非學歷教育之間、普通高等學歷教育和成人高等學歷教育之間的聯合融通的立交橋。

對我國終身教育立法的思考

根據黨的十九大報告關于教育事業發展的指導方針和《中華人民共和國教育法》的規定，我國統一的教育體系是以構建終身教育體系和推進學習型社會建設為目標。筆者建議按照終身教育的學術本義明確立法適用范圍，既包括從啟蒙教育到繼續教育、老年教育的所有教育內容，又包括正規教育、非正規教育、非正式教育和無固定形式學習的各種教育和學習形式，實現各組織機構的橫向連接與縱向貫通，有效整合各類教育資源，把校內外教育有機地連接起來。

將公民學習權保障視為價值基礎，將立法宗旨、目標定位于促進個體的終身學習，政府和社會的工作是從推動學習者終身學習的角度出發，確立公民的學習主體地位，強調權利平等，增加學習過程中的機會選擇；政府職能從原來的直接管理和控制逐漸向全面而完善的服務轉變，為學習者增權賦能，明確學習條件保障權有資源保障、學習環境保障（含網絡條件）、學習時間保障等；明確獲得教育幫助權， 含經濟資助、特殊輔導等，鼓勵和引導公民參與學習，讓學習成為一種生活方式和生存方式。

按2020年初步建成學習型社會的階段性目標，盡快將《中華人民共和國終身教育法》安排進入立法規劃和立法程序。《終身教育法》定位為《教育法》的下位法，應重點規范終身教育與終身學習的制度體系框架和運行體制機制，為地方立法留下一定空間。各地應提高立法的適切性，立足本地區社會、經濟、文化和教育傳統與發展實際，汲取國內外終身教育立法的成功經驗。

堅持便民、自由、免費原則。倡導“時時要學習”“處處皆教育”，培養個人學習的自主性和能動性，堅持教育均等化原則，促進人的全面發展。明確國家作為終身教育的主要推動者，規定政府推進終身教育的責任：建設與完善終身教育體系、建立終身學習制度、協調指導終身教育工作、提供經費、為學習者提供終身學習的機會與保障的主體責任等；明確企業的權利及義務，為本單位在職人員職業培訓提供經費保障。明確相關的鼓勵措施來有效調動學習者的積極性、主動性，采取入學方式靈活、帶薪教育休假、經濟援助、開設成人學分累計課程等有效措施，鼓勵人們自覺參加終身學習。

貫穿弱勢補償原則，注重社會整體效益、弱勢群體內在提升的具有穩定性的開發性補償，縮小因社會政治經濟的發展和變革等客觀原因造成的個體差距，最終促進教育公平和社會的和諧發展。明確各級政府將終身教育經費列入本級政府教育經費預算，保證終身教育經費逐步增長；對企業經費投入提出要求，規定提取職業教育經費“可依法在稅前扣除”，并每年將經費使用情況向職工代表大會報告；鼓勵社會資金捐贈，由法律引導社會經費投入，并依法免稅；引導個人教育消費。

健全配套法規。國家與地方終身教育立法應當強化規制措施的剛性與細化，一方面應對保障措施與救濟渠道作出明確規定，另一方面應對違法行為與執行不力作出懲戒規定。因此，在立法過程中既要明確各級政府以及相關部門在推進公民終身學習、構建終身教育體系方面的職責與義務，又要明確各級各類學校和各種社會組織在實施終身教育中的地位、作用與職責。同時，還應明確懲戒條款與制約措施，增強法律的剛性與實施成效。

（作者單位：陜西師范大學教育學院）