中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度在鄉(xiāng)村振興中所具有的固根本、穩(wěn)預期和利長遠的作用。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”；2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)指出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設貫穿其中；《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》進一步規(guī)定：到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，到2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全。因此，在積極實踐和科學探索鄉(xiāng)村振興路徑的過程中，必須強化制度供給，將制度建設貫穿其中，充分發(fā)揮制度的引領與保障作用。

鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。早在2016年，習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會時就強調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。”中國特色社會主義進入新時代，要更好地引領與推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，更好地適應當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的一系列重大挑戰(zhàn)，更好地發(fā)揮法律制度在整合協(xié)調(diào)各種關系、調(diào)節(jié)各種矛盾沖突中的功能，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，堅持保障農(nóng)民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件，進一步深化農(nóng)村土地制度改革。

第一，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。農(nóng)村土地集體所有制，成為解放、發(fā)展和保護我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的根本性制度安排，不僅克服了部分土地私有制國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中陷入的發(fā)展困境，而且助推了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的整體躍升，彰顯了中國特色社會主義道路的優(yōu)勢。

第二，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，同時賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵。農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位；農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權由其他經(jīng)營主體經(jīng)營。但不管如何流轉(zhuǎn)，集體土地的承包權均屬于農(nóng)民家庭。如何“賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵”？2018年，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時指出：“要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。”2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》則進一步規(guī)定：“建立健全支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展的政策體系和管理制度。落實扶持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策，完善‘農(nóng)戶+合作社’、‘農(nóng)戶+公司’利益聯(lián)結(jié)機制。”

第三，堅持穩(wěn)定土地承包關系，這是維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的關鍵。呼應鄉(xiāng)村振興的時代需求，黨的十九大報告中提出，要保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年；2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》已明確規(guī)定耕地的承包期為三十年，耕地承包期屆滿后再延長三十年。保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，有助于維護農(nóng)村土地承包經(jīng)營當事人的合法權益，更好地促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

第四，推動土地經(jīng)營權的市場化流轉(zhuǎn)。在堅持土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破與農(nóng)民利益不受損這三個底線的前提下，有序推動土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，探索多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，允許承包土地的經(jīng)營權融資擔保，以推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。概括起來說，應進一步形成多元化經(jīng)營主體參與的“集體所有、家庭承包、分工經(jīng)營”的制度構架。

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系

中國特色社會主義進入新時代，針對當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)這一突出矛盾，習近平總書記強調(diào)指出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

第一，要破除體制機制弊端，明確建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。必須充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)人才、土地、資本等要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

第二，要建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系。

第三，合理調(diào)整城鄉(xiāng)公共資源配置，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與鄉(xiāng)村振興的多元投入格局。習近平總書記明確要求：“在資金投入、要素配置、公共服務、干部配備等方面采取有力舉措，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的家園。”也就是說，進一步提高財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出，建立縣域銀行業(yè)金融機構服務“三農(nóng)”的激勵約束機制，引導工商資本等社會資金助力鄉(xiāng)村振興；扎實開展新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興。

第四，要深化戶籍制度改革，維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

總之，鄉(xiāng)村振興具有全面性、系統(tǒng)性的特征，靠零敲碎打不行，靠碎片化修補也不行。只有加快形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，才能保障新時代鄉(xiāng)村全面振興行穩(wěn)致遠，保證鄉(xiāng)村全面振興的方向不動搖，目標不落空。

（作者：焦富民，系淮陰師范學院院長、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員；本文系國家社科基金重點項目《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的制度引領和保障研究》〔15AZD009〕的階段性成果）