建設自貿區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。2019年，中國正式宣布新設6個自貿區，至此，全國自貿區總數達到18個，呈現點線面相結合、全國遍地開花的自貿試驗區新格局。自貿區的設立發揮了全面深化改革的試驗田作用。尤其是早期設立的上海自貿區等，已形成一大批制度成果并推廣至全國。然而，隨著制度紅利釋放，自貿區改革進入深水區，改革創新力度有所放緩，各地在自貿區建設實踐中也暴露出一些問題和不足，例如，政策試驗同質化、重復化、淺層化，功能單一以及區內區外聯動發展不夠等。當前，我國開放發展面臨新形勢、新問題，站在新起點如何以更大力度推動自貿區改革開放創新，加強改革系統集成，培育開放新優勢、新動能，把自貿區建成新時代改革開放新高地，是當前新一批自貿區建設需要考慮的重大課題。

自貿區建設面臨深化開放新形勢

國內外經濟形勢之變，劇烈而深刻地影響著中國開放發展。新形勢下，作為探索和引領我國開放型經濟邁向高質量發展的自貿區建設，擔負著進一步深化開放的重任。

一是經濟全球化面臨深刻變化。當前，經濟全球化在規模、形式和內容上均面臨深刻調整，世界經貿投資格局加快重構。在貿易保護以及經濟不確定性因素困擾下，全球貿易與投資正在經歷“減速時代”。IMF公布的數據顯示，2018年全球貿易增速放緩到3.3%，低于3.7%的GDP增速。WTO警告說，如果貿易緊張局勢得不到緩解，全球貿易增速將繼續放緩。國際直接投資處于低迷狀態，UNCTAD發布的《全球投資趨勢監測報告》顯示，2018年全球FDI下滑19%至1.2萬億美元，FDI連續3年減少，跌至因全球金融危機而下滑的2009年以來的低水平。在貿易保護主義和對外投資約束雙重影響下，全球經濟增長受到巨大沖擊，經濟增長乏力導致矛盾進一步激化，在較長一段時間內，全球貿易和FDI增速恐難大幅反彈。

二是全球治理處于加速調整期。全球經濟治理體系是由理念、規則和機構組成的一套復雜國際體系，為經濟全球化提供制度保障。全球經濟治理體系越來越不適應國際經濟格局變化，如代表性和公平性不足，無法適應新興經濟體群體性崛起和話語權提升要求，無法適應其廣泛參與議題設置訴求，無法適應全球價值鏈深入發展需求。以WTO為主導的全球多邊自由貿易體系面臨邊緣化危機，迫切需要改革，而區域一體化組織如雨后春筍般涌現，成為制定國際經貿規則的新平臺，將知識產權、競爭政策等各種境內規則納入相關談判。在全球治理領域，國家間博弈日益表現為規則制定權的競爭，原有國際貿易秩序均衡被打破。

三是中美貿易談判陷入僵局。從2018年G20阿根廷會議中美重新開啟中美貿易談判開始，中美已經舉行十二輪經貿高級別磋商會議。盡管目前在農產品、能源等領域取得了積極進展，但在是否取消關稅以及一些結構性議題上仍有較大爭議。中美貿易摩擦持續升級，表面看是中美貿易收支失衡問題，深層次是中美貿易規則之爭。特朗普不斷通過極限施壓試圖增加談判籌碼，迫使中方妥協從而獲得有利于美國的最大利益。然而，中國不會在原則問題上妥協，堅持談判必須在平等互利原則下進行。眼前的貿易戰只會進一步強化我們擴大開放的決心，加快擴大開放的步伐，促進經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發展，體現中國對世界發展的擔當。

四是我國經濟增長進入轉型陣痛期。步入新常態后我國經濟增長從高速轉為中高速，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。2010年以來，我國經濟增速總體持續下降，2019年以來，由于外部環境復雜嚴峻，經濟面臨進一步下行壓力。然而，應該看到，我國經濟增長放緩，既有周期性因素，更有結構性和體制性因素。雖然國民經濟運行在合理區間，延續總體平穩、穩中有進發展態勢，但轉型陣痛也帶來不小壓力和挑戰。盡快實現結構化轉型，培育和塑造發展新動能，需要進一步擴大開放、融入全球創新鏈進而深度融合開放創新。

轉向制度型開放新模式

面臨新形勢、新問題，新一輪自貿區建設應有新的使命擔當和作為，如此，才能以更大開放擁抱發展機遇。新形勢下新一輪自貿區建設的使命擔當和作為，可概括為下述幾個主要方面。一是從促進要素流動到集聚高端要素。以往開放發展尤其是加入WTO后，中國履行了入世承諾，通過不斷降低和削減關稅、非關稅壁壘，依托“邊境開放”促進了商品和要素快速和大規模流動，由此成就了中國開放型經濟大國的巨變。繼續走促進要素流動“邊境開放”傳統老路，面臨兩個方面顯著約束。一方面，關稅壁壘等已降低至較低水平，進一步依托“邊境開放”所能形成的動能和發展空間已極其有限；另一方面，以此為動力推動的要素流動主要表現為一般性生產要素，而對高端生產要素的吸引力不足。因此，新形勢下推動我國開放型經濟邁向更高層次、更高水平，新一輪自貿區建設需擔負起吸引和集聚高端要素新使命。

二是轉向規則為銜接的制度型開放。制度型開放是新一輪經濟全球化發展的重要趨勢，也是中國發展高水平開放型經濟的理論邏輯。新一輪自貿區建設就是要在全面深化改革中，探索建立與國際通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式，從而轉向規則等制度型開放新模式，以順應乃至引領經濟全球化發展新趨勢，也是適應和滿足全球要素分工條件下跨國公司對不同價值增值環節實現無縫對接的需求。

三是重視風險測試，做好監管創新。自貿區既然是一種新探索和嘗試，就不免有失敗和引發難以預料風險的可能。比如，進一步放開諸如金融、互聯網等敏感行業，尤其是對外資開放可能引發的產業安全問題；再比如，服務貿易、跨境電商、研發服務新型業態和貿易模式，對監管模式的要求顯然有別于對傳統制造生產和貨物貿易的監管，需要從“全產業鏈視角”加強監管理念和模式的轉變與創新，而自貿區應該在壓力和風險測試以及監管創新舉措上，有所重視、有所作為。

四是輻射帶動區域協調發展。建設自貿區是新形勢下深化改革開放的一項重大舉措，但其建設和發展顯然不能局限于自身，更不能對周邊城市優質資源產生虹吸效應，不利于區域經濟協調發展。實際上，從更寬泛角度看，旨在形成一批可復制、可推廣的新制度和經驗做法，自貿區已經蘊含了其對區域乃至全國協調發展的重要意義。當然，除了“可復制、可推廣”意義外，更為重要的是要在經濟發展層面形成“溢出效應”。需要在產業基礎配套設施、產業高端化發展形成的價值鏈延伸等具體作用機制下，形成更為合理的產業布局和分工體系，從而推動區域協調發展。

五是更好地服務實體經濟。實體經濟是中國在國際經濟競爭中贏得主動的根基，自貿區無論是貿易、投資還是金融，都要更好地為實體經濟服務，滿足實體經濟的發展需求、轉型需求和升級需求。在新一輪自貿區建設中，自貿區功能創新和制度創新要更多圍繞以國家重大技術突破和重大發展需求為基礎的戰略性新興產業發展，加快第五代移動通信、智能制造裝備、智能電網、集成電路、物聯網、新材料等新興技術研發和成果轉化，做大做強戰略性新興產業，另一方面促進傳統產業數字化轉型，打造制造業升級版，促進制造業邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業集群。各地自貿區建設應在進一步深化改革中提升服務實體經濟的能力。

（作者系南京大學商學院教授、南京大學自貿區綜合研究院副院長；南京審計大學教授、南京大學自貿區綜合研究院高級研究員）