全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從縱向看，國家治理體系包括國家治理、地方治理和基層治理；從橫向看，國家治理體系包括國家治理和社會治理。當前，學術界和實務界對國家治理、地方治理、基層治理、社會治理四個概念及其關系的認識還比較模糊，甚至誤用，在一定程度上導致各治理主體不甚清楚自己的治理邊界，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。由于國家治理是這四個概念的結合點，因此本文擬從國家治理入手對四個概念進行辨析。

　　理解國家治理的三個維度

　　國家治理在廣義上涵蓋對國家一切事務的治理，等同于治國理政。廣義的國家治理同時涵蓋了縱向、橫向、時間、空間等四個維度。在縱向上，涵蓋從中央到地方，再到基層以及組織、個體層面的治理；在橫向上，涵蓋政府、市場、社會等領域的治理。在空間范圍上，涉及東中西等不同地區、不同省市縣的協調與管理；在時間維度上，涉及從宏觀上制定當下和未來的發展戰略。

　　當國家治理與地方治理、基層治理同時出現時，國家治理主要指提供全國性公共產品和承擔跨區域協調治理的職能。全國性公共產品包括國防、外交、國家安全、貨幣、法治環境、宏觀調控政策、基本公共服務等，這類公共產品為公民人人均等享有，且不具有排他性和競爭性。同時，由于區域之間是平級關系，跨區域治理或區域協調發展往往需要高層級政府計劃、指揮、協調、控制，這也是國家治理的應有之義。

　　當國家治理與社會治理同時出現時，這里的“國家”指“state”，即政治聯盟或擁有公共權力的機構，而不是民族國家“nation”，后者是廣義的國家，包含了社會。國家治理主要指政黨治理、政府治理、政社關系等三個層面。國家與社會劃界而治，同時國家在社會失靈時發揮元治理作用。

　　地方治理的承上啟下功能

　　我國“地方政府”所指稱的范圍在學術界存在不同認識。對中央來說，省以下的政府都是地方政府。但實踐中，地方政府以下還存在基層政府。故此，學術界通常把確定基層政府范圍作為確定地方政府范圍的前提。目前主要有兩種看法：一是認為基層政府指鄉鎮一級政府，由此地方政府是指省市縣三級政府；也有學者將縣級政府歸入基層政府，由此地方政府指省市兩級政府。筆者認為，確定何謂地方政府，判斷標準應為這一主體的主要職能定位。

　　省級政府的職能是貫徹落實中央重大戰略部署，推進重大項目落地實施；促進產業轉型升級，優化營商環境；促進地方市縣均衡、協調發展；監督指導考核下級政府貫徹落實工作情況等。市級政府的職責是適應工業化和城鎮化發展需要打造區域中心城市，發揮區域中心城市經濟增長極輻射腹地的效應，促進區域協調發展。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對立法法作出修改，規定所有設區的市均具有立法權，進一步加強了設區的市在轄區頂層設計、統籌兼顧的能力。經過對省市年度部門職能工作目標內容分析，其關鍵詞涉及“貫徹落實”“統籌協調”“全面”“加強、強化、加快、促進、推動、深化”“監督、指導、考核”等。由此可知，省市兩級政府的主要職責是承上啟下、統籌地方協調發展。省市政府的工作主要是組織對組織，即向上、向下處理政府間關系，它們幾乎不直接面向市場和社會主體提供具體服務。基于此，將省市兩級政府界定為地方政府更為合適。

　　基層治理直接面向民眾

　　基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎。將鄉鎮政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會，除了前述法定職能，還有以下理由。其一，根據憲法第107條和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，縣級以上各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。由此可知，縣級政府是職能部門設置最完整的最為基層的政府，是直面群眾協調處理基層重大事項、重大問題的“一線指揮”。其二，城市街道是縣（區）級政府的派出機關，不是一級政府。如果將基層政府局限于鄉鎮一級，在城市街道則沒有對應的一級政府。同時，目前很多鄉鎮職能部門推行垂直管理改革，特別是在鄉財縣管之后，鄉鎮一級政府財政自主權和資源配置能力被大大削弱。

　　鄉鎮政府是傳統意義上的基層政府，其主體責任本應是社會治理，但農村稅費改革之后，不少地方鄉鎮政府職能逐漸從原來管理基層社會變成招商引資、發展經濟，在一定程度上忽視了民生保障和社會治理。近年來，為強化鄉鎮一級政府（含街道）的社會治理能力，各地進行了一些有益探索，如北京“街道吹哨、部門報道”、浙江“四個平臺”下沉等。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確提出“提升街道黨（工）委統籌協調能力”“推動街道黨（工）委聚焦主責主業，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。直轄市、副省級城市、省會城市及經濟社會發展水平較高的城市，應當全面取消街道承擔的招商引資、協稅護稅等工作任務，暫不具備條件的可先在中心城區實行，再逐步推開”。6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出“充分發揮鄉鎮服務農村和農民的作用，加強鄉鎮政府公共服務職能，加大鄉鎮基本公共服務投入，使鄉鎮成為為農服務的龍頭”。可見，改革趨勢已經很明顯，即逐步弱化甚至取消街道、鄉鎮招商引資職能，強化其社會治理、民生保障的職能。

　　社會治理重心在基層

　　社會治理具有兩層內涵，即社會治理體制和具體社會事務治理。根據黨的十九大精神，新時代我國社會治理體制的內涵是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”；當社會治理意指具體社會事務治理時，在大部分時候，社會治理與基層治理是重合的，即基層社會治理。

　　黨的十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。推進改革發展穩定的大量任務在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層。城鄉、社區是社會的基礎單元，是各種利益關系的交匯點、社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點，因此，具體社會事務治理主要指基層社會治理，社會治理概念約等于基層治理概念。

　　治理層級越高，治理目標應越側重于公平性、合法性；治理層級越低，治理目標應越側重于社會效率。因此，國家治理強調人人均等享有公共產品，以及實現地方治理、區域治理之間的協調，這決定了國家治理主要致力于提供統一的體制機制和政策體系；基層社會治理要兼顧國家治理的統一性，但更重要的是強調“地方性”，即必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此，在具體社會事務治理中，要放權讓基層自行探索，而不能武斷地直接“設計”，以實現基層社會既規范有序又充滿活力。

　　 （作者：郁建興，系浙江大學公共管理學院院長、社會治理研究院院長，教育部長江學者特聘教授）