本文為國家社科基金重點項目海南國際旅游島“全國生態文明建設示范區”發展戰略研究階段性成果，項目編號：13AKS005，本調研報告執筆人：王明初、王習明、王增智

海南省各類功能區匯總表

注：一級生態功能區，即生態紅線區，指嚴格進行生態保護紅線管控和剛性約束的區域。二級生態功能區，指進行生態指標管控的區域，既是農、林業的生產空間，也是重要的生態空間。

資料來源：海南省總體規劃（2015—2030）綱要

海南工業園區分布圖 資料圖片

海口濱海城市風光。海南日報記者 張茂攝

編者按

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，描繪了我國“十三五”經濟社會發展的宏偉藍圖。各地各部門正按照此次全會精神，結合地方和部門實際制定“十三五”規劃。今天起，光明日報《光明調查》版推出“新理念新發展·聚焦‘十三五’”系列調研，刊發各地各部門主要負責同志或專題調研組、課題組就推進四個全面戰略布局，貫徹五大發展理念，聚焦地方和部門經濟社會發展中的熱點、難點、焦點，深入實際調研，思考和提出發展大計和政策建議。

海南是全國陸地面積最小、海洋面積最大的省級行政區，也是我國最大的經濟特區。1999年，海南率先在全國建設生態省。2009年底，國家確立了“海南國際旅游島建設”戰略，明確將海南建設成為“全國生態文明建設示范區”。2013年4月，習近平總書記在視察海南時明確要求海南“以國際旅游島建設為總抓手”，“爭創中國特色社會主義實踐范例，譜寫美麗中國海南篇”。“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，海南根據國家戰略部署和習近平總書記的要求，在生態文明建設方面先行先試，積累了豐富的經驗，為“十三五”期間堅持走綠色發展之路，實現海南“綠色崛起”奠定了重要基礎。

一、“十二五”海南生態文明建設經驗

1.生態文明建設必須堅定不移實施主體功能區制度

根據主體功能區規劃，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局，是一種科學有序的發展。具體來說，重點開發區應該重點進行工業化城鎮化開發，以集聚人口和工業；重點生態功能區應把增強生態產品生產能力作為首要任務，農產品主產區應把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務，它們都屬于限制開發區，都應限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，都應鼓勵人口和工業向重點開發區轉移；禁止開發區應以保護自然文化資源原真性和完整性為首要任務，嚴禁開發。

2.生態文明建設必須實現人與人、人與自然的和諧

人與自然的和諧應以人與人之間的和諧為基礎。人與人之間的和諧主要體現在城鄉、區域間的經濟社會協調發展上，表現為城鄉間、區域間人均收入差距的縮小和基本公共服務均等化。加大對限制開發區特別是國家重點生態功能區的財政投入，使之人均財政支出超過國家重點開發區的人均財政支出是縮小城鄉、區域差距的有效途徑。在海南森林覆蓋率高達61.9%的水平下實現人與人、人與自然的和諧發展，瓊海市率先走上了“不砍樹、不占地、不拆房，就地實現城鎮化”的新型城鎮化道路。

3.生態文明建設必須調整優化產業結構

改變經濟增長過分依賴固定資產投資、消耗不可再生資源的模式，大力發展第三產業和循環經濟。對于海南這類工商業不發達、生態功能地位重要、少數民族聚居的地區，應優先發展生態農業和高端旅游業，限制房地產業發展。發展生態農業要因地制宜地發展套種和種養結合，減少化肥農藥薄膜的使用；旅游開發要考慮生態環境的承載能力，盡可能少占地、少毀壞原始植被，突出民俗和生態兩大主題；房地產的發展要符合旅游發展規劃，盡可能少開發成片的商品房，嚴禁房地產開發對公共綠地、公共海灘、原始雨林的侵襲。

4.保護生態環境必須緊緊依靠制度建設

只有把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，才能調動地方政府生態文明建設的積極性；只有建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善生態補償、環境治理和生態修復制度，才能用制度保護生態環境，形成生態文明建設的長效機制。因此，體制機制創新和科技創新同等重要，它們是生態文明建設的重要制度保證和技術保障。

二、“十三五”海南生態文明建設瓶頸

1.生態文明理念和生態價值觀有待提升

黨的十八大報告強調必須樹立生態文明理念，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。但在具體實踐中，尊重、順應、保護自然的生態文明理念并沒有普遍樹立起來，過度的“人造自然”現象普遍，大多將生態文明建設視為另一種自然資源的開發方式，也沒有完全將生態文明建設融入其他建設的各方面和全過程；在各種建設中，文明強調得不夠，生態被簡化為森林覆蓋率，保護環境和節能減排、綠色消費還沒有被提升到價值觀的高度。

2.產業結構有待進一步優化

2009—2014年，海南的第三產業特別是旅游業雖有較快發展，但仍存在著經濟發展過于依賴投資、固定資產投資特別是房地產投資占地區生產總值比例過高的問題：固定資產投資占生產總值的86.82%，其中房地產投資占生產總值的40.90%。這說明海南經濟發展仍沒有擺脫對投資的過分依賴。實際上，在至今的歷年《政府工作報告》里，仍將固定資產投資作為全省經濟增長的主要依賴。海南產業結構仍有待優化還表現在能耗下降指標仍難以達到國家要求。如果說能耗下降指標總量難以達到國家要求是由于海南過去工業發展基數太低的話，那么單位能耗高則是由于技術含量較低和第三產業的比重還沒有達到理想水平。

3.國家重點開發區的經濟、人口聚集能力亟須提高

海口市是海南省內最大的國家重點開發區，但2009—2014年占全省的經濟比重從29.59%下降到了28.72%；常住人口占全省常住人口的比重雖從21.72%上升到了24.36%，但戶籍人口占全省戶籍人口的比重卻從21.1%下降到了20.59%。海南島中部山區熱帶雨林生態功能區的人口在2009—2014年的戶籍人口不僅沒有減少，而且如果不計大學搬遷因素，其增幅整體上還超過國家重點生態功能區。

4.生物多樣性保護面臨著巨大壓力和嚴峻挑戰

海南是生物多樣性寶庫，海南生物物種種類及特有類群均居全國之首。但據有關資料顯示，海南省受威脅物種目前有579種。其中，極危植物56種，瀕危植物115種，易危植物191種，近危植物70種；極危動物6種，瀕危動物30種，易危動物60種，近危動物51種。另外，外來有害物種入侵也對海南生物多樣性構成巨大威脅。目前對海南影響較大的外來入侵物種共60種，其中對海南農林業生態系統影響較為嚴重的植物主要是假臭草、飛機草、含羞草和假馬鞭草等。

5.財政轉移支付制度和生態補償機制有待進一步完善

近年來海南省不斷提高生態補償標準，但總體來說，與保護生態環境所付出的經濟代價相比，生態補償額度明顯過低，生態補償機制亟須完善。一是生態補償方式比較單一，資金以中央財政轉移支付為主，以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式，地方投入較少且將有限資金分散使用，造成資金使用的低效和浪費；二是現行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態補償機制的建立；三是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費”方式，征收和使用主要以部門或行業為界，如水利部門收取水資源費、環保部門收取排污費、國土資源部門收取資源費，部門間各自為政，不能形成合力；四是關于生態補償的法律法規還有待完善，還沒有形成統一、規范的管理體系。

三、“十三五”海南生態文明建設建議

1.完善生態文明建設的領導和管理體制機制

海南省是全國唯一的省級經濟特區，應發揮先行先試的優勢，創新生態文明建設的領導和管理體制機制。省、縣（市）都應建立主要領導同志任組長的生態文明建設領導小組，涵蓋當地組織、宣傳、規劃、財政、國土、環境等多個部門，統一協調生態文明的規劃、投入、布局和考核等問題，并對地方領導的升遷有一票否決權。在環保和監測領域，應打破行政區劃，分片設立陸地環境保護和監測部門，作為省級生態環境保護部門的派出機構，加強對轄區內的生態環境監督和執法。設立統一的海洋、自然保護區管理機構，更好地解決海洋生態和天然林保護。建立指標體系全面、科學的評價體系，既能全方位地反映環境保護和生態建設的成就和問題，又能體現生態文明評價指標體系研究的最新成果。把資源消耗、環境損害和生態效益納入經濟社會發展綜合評價體系，黨委和紀檢監察部門要將綜合評價體系納入干部考核和監督之中。

2.重視生態文化建設，普及生態價值觀教育

“十三五”期間，海南省應將生態文明理念納入社會主義核心價值觀教育之中，推動全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的方式轉變，堅決抵制和反對各種形式的奢侈浪費。對各種公、私建設用地面積進行嚴格限制，保證農產品主產區和重點生態功能區耕地和林地的持續穩定。同時，也應將生態文明建設納入各級干部的考核體系之中，引導各級政府和全體公民樹立《生態文明體制改革總體方案》所確立的六大理念，引導人們增強節約意識和自然地按生態文明要求生產生活，可借鑒德國全民生態教育的經驗，從幼兒時代起，就開始將環保習慣養成和環境知識教育貫穿到教育體系中，逐步夯實生態價值觀教育。

3.繼續深入調整優化產業結構

“十三五”期間，海南要在現有基礎上加大調整優化產業結構的力度和程度，大力提升熱帶高效現代農業、加快發展新型工業和高技術產業、做大做強以旅游業為龍頭的現代服務業，重點發展十二類產業：旅游產業，熱帶特色高效農業，互聯網產業，醫療健康產業，現代金融服務業，會展業，現代物流業，油氣產業，醫藥產業，低碳制造業，房地產業，高新技術、教育、文化體育產業等。形成與生態環境相協調的產業結構和生產方式。同時，根據產業發展規劃、資源和區位條件，結合建設現狀和遠景規劃，設立省級重點產業園區，包括旅游產業園區、高新技術及信息產業園區、臨空產業園區、工業園區、物流產業園區和健康教育園區等六類產業園區。轉變將固定資產投資作為經濟增長主要提振手段的發展方法，不斷下調發展能耗水平，使經濟發展與人民生活水平同步提高。

4.實現以主體功能區規劃為基礎的“多規合一”

“十三五”期間，海南省應細化國家主體功能區規劃，將主體功能區規劃覆蓋到省內全境所有的國土空間，并根據主體功能區規劃統籌全省的產業布局、人口政策、交通發展、城鎮建設和生態空間；強化以三沙市為中心的海洋生態功能區建設，推動規劃以現有國家重點生態功能區為基礎的國家公園建設，但要處理好與國家自然保護區建設的關系；利用海南承擔全國省級“多規合一”試點的工作契機，從海南省的實際出發，實現全省一本規劃、一張藍圖，用“多規合一”約束和推動縣域經濟社會發展、城鄉土地利用、生態環境保護等；建立全省統一的規劃管理機構，明確管理機構對各類規劃的指導、管控職能；建立統一、開放的空間規劃信息協同管理平臺，實現各市縣、各廳局業務管理信息系統與平臺的信息交換、信息共享和管理聯動；完善規劃執行的監督落實機制等。

縣市規劃的對象是轄區內的“山水林田路城鄉”，明確各功能區的數量、范圍、功能定位、發展方向、管制原則和開發時序。城鄉規劃主要是規劃好城市內部和農村居民點內部地上地下基礎設施、建筑物的大小高低和建筑密度等，維護好規劃的權威性、嚴肅性。海南省是海洋大省，在規劃生態空間時，還應建立陸海統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制。

5.加強管理，保護瀕危物種，清除外來有害物種的入侵

第一，加強海南生物資源研究，建立海南動植物資源種類數據庫，實行信息共享。第二，由省相關部門統一協調組織實施對野生動植物的保護、培育、繁衍，并實施對外來有害生物入侵的嚴格管控，甚至清除。第三，加強檢疫預防，建立風險評估、預警、監測與反應體系，完善對外來物種引入的審批制度，實現統一監督管理。第四，加強立法，嚴懲偷獵，減少和消除人為因素對野生動物繁衍生息的干擾，切實有效維護海島生態安全。第五，加強自然保護區建設。

6.完善財政轉移支付制度和生態補償機制

首先要從生態補償的生態保護與反貧困雙重目標出發完善財政轉移支付制度。對重點開發區，財政應通過專項扶持政策鼓勵其企事業單位推廣節能環保技術和發展循環經濟，鼓勵地方政府將所有在城鎮工作并愿意將戶口轉入的人（特別是從限制開發區遷入的人口）都納入到城鎮住房保障和社會養老保障體系；對限制開發的重點生態功能區和農業主產區，不僅要加大財政轉移支付的力度，使之足以支付提供生態產品的成本（包括實施環境保護造成的增支、犧牲發展機會造成的減收），而且要讓保護生態的地方政府能從中直接受益，提高其改善民生的能力。其次應完善生態補償機制。對劃入生態公益林的人工林，既要給承擔保護責任的地方政府進行財政補貼，更要給承擔保護責任的個人和企業進行經濟補償，使保護生態者不遭受經濟損失，同時還要完善相關產權制度和深化財稅體制改革。再次，探索海南省內橫向生態補償機制。具體可參照福建省重點流域水環境綜合整治補償制度，先在南渡江、昌化江、萬泉河等流域進行縣市之間橫向生態補償試點。