作者單位對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院

早在1993年，中央政府就提出要建立“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，而2003年時也已提出“大力發展混合所有制企業”。不可否認，在近20年的持續改革中，國有企業在治理結構改進、效率提升方面都取得了不俗的成績。通過發展直接融資市場，特別是經過2005—2008年的資本市場股權分置改革，混合所有制已經在相當多的領域里廣泛存在。完全國有獨資的企業很少，相當多的企業已經成為國有資本和社會資本的混合體，既然這樣，為何還要進行混合所有制的改革呢？

30萬億央企資產已5萬億參加混改

首先，國有資本在整個經濟領域的比重仍然很大，但經營效率不容樂觀。在A股市場中，國有控股公司市值約13.53萬億元，占A股整體市值的64.25%。2013年中國企業500強中，國有企業及國有控股企業入圍達310家，占比62%。其營業收入占500強公司的81.94%，凈利潤占比為85.91%，資產總額占比為91.26%。2013年，進入《財富》世界500強的中國國有企業創下95家的新高，但這些企業的平均利潤率卻由2012年的5.4%下滑到3.9%，僅有12家企業利潤率達到10%以上，更有11家企業出現了虧損。可見國有資本雖然比重高，但效率近些年沒有明顯改善，甚至有所惡化。如果不設法提高這部分國有資本的經營效率，我國經濟結構的順利轉型和可持續的經濟增長將面臨嚴峻考驗。

其次，對國民經濟運轉和國民福利起支柱作用的國有企業效率有待改進。長期以來，在石油、電信、鐵路、金融、軍工等事關國家安全的壟斷行業，控制著國民經濟命脈的大型央企享受的政策資源十分優厚，如廉價土地、優惠的金融支持、排他性的特許經營權等，但若不考慮外部性，其自身的經營業績尚不如人意。2008—2013年，國有企業上繳的紅利占利潤總額的比例分別為6.34%、10.24%、6.7%、8.7%、7.7%和8.7%，由此測算可得，國有資本分紅率僅為1%。這方面與公眾對央企承擔社會責任、回饋社會大眾的期望相去甚遠。

再次，國有資本和民營資本發展失衡，國有資本混合的比例還有待提高。從世界500強入圍企業看，民營企業占比不到8%，僅7家入圍。從中央企業及其子企業的混合所有制情況來看，已實行混合所有制企業的比例達到57%。截至2012年底，中央企業及其子企業控股的上市公司共378戶，上市公司中非國有股權比例已超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權比例已超過60%。從這個角度看，混合所有制似乎已取得了不小的進展。但目前130多家央企擁有的30萬億元總資產中，真正通過混合所有制改革的僅有5萬億元。

混合所有制改革需要前瞻性的頂層設計

從當前我國國有資產管理體制的架構來看，國有企業主動推進混合所有制改革的可能性較小。目前，中央政府明確了非公資本參與央企投資項目的七大領域，這是一個很好的開端。中石油、中石化都推出了引入社會資本的方案。但社會各界的反響卻并不一致。在國家能源局推出 《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》的背景下，有論者認為，央企引資的目的在于規避管道分享的風險，僅剝離了低效資產。如何防止國有資本只拿出一些低效的資產或項目與非公資本合資，在論者看來，已成為目前混合所有制改革面臨的核心難題。國企“強管理者，弱所有者”的局面，導致政府部門在判斷具體項目或資產的前景時，存在著巨大的“信息不對稱”。而民營資本處于相對弱勢，從規模、軟實力等各方面來講，不具備與大型國有企業談判的資格。因此，如何協調二者的關系，有待決策層的頂層設計。

優化國有資本布局結構

在我國國有企業比重較高的省市，如上海、安徽、廣東等地，地方政府在新一輪的國有企業改革熱潮中都提出了清晰的戰略目標。如上海提出要在3—5年后，“形成適應現代城市發展要求的國資布局，國資委系統80%以上的國資集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與社會保障等關鍵領域和優勢產業”。但上海的國有資本目前布局在新興戰略性行業和先進制造業的并不多，主要還是集中在商業、一般制造業等傳統領域，完成這一轉換有相當的難度。一般制造業在混合所有制改革中不具備吸引非公資本的優勢，而先進的制造業和戰略性新興產業在國有資本中的占比較低，并處于培育階段，有著較高的風險。現代服務業的行業特性決定了它是一個充分競爭的行業，市場對服務業的需求變化最為敏感，政府介入現代服務業的恰當方式值得研究。在以往的國有上市企業改革中，地方政府往往傾向于變賣或置換出運營效率不佳的資產，然后在國資系統內購買優質資產并置入上市公司，以此來改善經營績效，實現國有資產的保值增值。但這進一步加大了國有資本在競爭性領域中的權重，對民營資本可能產生擠出效應，從而不利于產業結構的優化和升級。在新一輪的混合所有制改革中，國有企業需要放松控股比例的約束，同時在民營資本薄弱的技術領先行業，率先布局并引領投資方向，這對國有資本管理者的投資眼光和能力提出了很高的要求。

監管體制從“管資產”向“管資本”轉變

目前，我國的國有資產監督管理委員會作為政府股東出資人，直接持有大型央企母公司的股份，并間接持有上市公司的股份。且不論這一監管模式下存在的委托—代理人問題，國有企業的重大資產重組、產權轉讓、資金運用等日常經營事務，都需要經過董事會和國有資產監管部門的雙重審批，甚至國資部門的審批效力高于董事會決議。這有違現代企業制度的治理結構，降低了決策的有效性。增加審批環節帶來的決策時滯，會造成企業投資機會的錯失，而國資部門審批旨在降低企業投資風險的效果卻不彰顯。

混合所有制改革要求國有資本能在不同行業之間有效流動，國有資產監督管理部門的職責不再是單純的 “管資產”，以及靜態追求國有資產的保值增值，而是在更高層次上對國有資本的戰略性布局，在動態調整中實現國有資本的做大做強，發揮其對國民經濟安全運行的保障作用和對民營資本的引領功能。在現有的監管體制下，國資管理部門對國有上市公司參股企業股權監管十分嚴格，哪怕是1%的小比例股權轉讓，也要履行相關的資產評估和批復等手續，導致國有資本股權退出難。這就要求國資管理部門擺脫原有的行政監管模式，轉向尊重市場規則的經濟監管模式，從“管資產”向“管資本”轉變。

（本文系國家社科基金一般項目 “國有經濟深入調整的戰略目標、路徑與政策選擇研究”（13BJY002）階段性成果）