我國國際河流眾多，擁有18條國際河流、150多條跨界或國界支流，涉及13個省級行政區域。1997年聯合國《國際水道非航行使用法公約》（以下簡稱 《公約》）于2014年8月17日生效，該公約存在重大缺陷，我國不宜加入，否則將可能給國家帶來不可估量、不可挽回的損失。我國需要理性應對它的生效以及相應的國際壓力。

《公約》存在重大缺陷

首先，公約適用范圍過于寬泛。它規定的水道不是通常所理解的河流和湖泊，而是一個比流域還要大的地理范圍之內，所有相連的地表水和地下水文系統（包括人工運河在內）。它所調整的不僅是對這些水的非航行利用問題，而且還包括影響水量和水質的一切活動。

其次，國際地緣和水道國國內政治因素都可能對水道國的所有社會經濟活動產生重大影響，但公約對之缺乏合理考量。斯洛伐克與匈牙利早在1977年商定建設的蓋巴斯科夫-拉基瑪洛水利樞紐工程，因后者的國內政治因素半途而廢，這即表明，一個國家可以通過影響一個水道國，讓另一個水道國境內的全部社會經濟發展活動受阻。

再次，公約無視國際水法尚處于初期發展和形成的不成熟階段，錯誤地將國際法原則作為具體的可操作性規則。例如，關于環境影響評價，國際法院在2010年阿根廷訴烏拉圭紙漿廠一案判決中認為，它只是習慣國際法要求實施的一項程序，而且在環境影響評價的程序和實體要求方面并不存在國際法，應由主權國家自己決定。但公約將之規定為可操作性規則。

最后，公約規定的強制性爭端解決程序與其框架性質格格不入。就其實體內容而言，公約是框架性的，規定的是原則和方法，而不是可操作的具體規則。國際法院1997年斯洛伐克與匈牙利一案判決至今未能執行就充分證明了這一點。

理性應對《公約》生效及其國際壓力

第一，聲明我國遵守適用于國際水道領域的國際法原則的基本立場。可以通過多種方式，表明我國愿意在維護國家主權的前提下，開展、擴大和加強在國際水道領域內，與國際社會特別是和我國共享國際水道的國家的合作，不斷建立、發展和健全適合于每一水道特點的雙邊國際法律制度。

第二，促進對公約缺陷的研究和宣傳。世界上并不存在一種適用于所有國際水道及其水的使用、養護和管理的模式。國際實踐表明，比較成功的跨界水條約制度都是以框架性條約為基礎，并與后來不斷達成的具體協議、規則或者指南、準則等共同組成。

第三，闡釋當前國際和鄰國政治情勢對我國的重大風險。我國約1/3的國土處于公約所定義國際水道中自然國際水道的范圍之內，并且如果有一條自然國際水道通過人工運河與南水北調工程所連通的任何一條河流相連，那么南水北調工程涵蓋范圍也都將成為國際水道范圍。這里存在的重大風險是，任何一個有關國際水道國根據公約啟動的強制爭端解決程序，都會嚴重阻滯我國社會經濟的正常和健康發展。

第四，加大宣傳我國在國際水道雙邊合作方面的巨大成就。我國已經與所有的相關跨界水國家簽訂了多種多樣的雙邊協定，并與湄公河委員會保持著密切合作關系。但由于缺乏充分信息公開和有力宣傳，這些成就并不為世界廣知。

第五，保持理性心態，坦然面對并化解不合理壓力。公約現有締約國數量不多，涉及國際水道的范圍不大。因涉及國家重大利益，一些大國不參加國際公約的事例并不鮮見，例如美國和加拿大在就所有邊界水問題簽訂一系列條約 （而這遙遙無期）之前，也不會加入本公約。

（本文系國家社科基金項目 “跨界地表水資源的法律與政策研究”（11BFX065）階段性成果）

（作者單位：西安交通大學法學院；中國科學院新疆生態與地理研究所）