城市居民最低生活保障制度（以下簡稱“城市低保”）是中國社會保障體系的重要組成部分，也是社會保護體系最后一道“安全網”。城市低保作為一項需要由國家財政提供物質保障的最基本再分配手段需要與經濟發展相適應。因為當低保救助水平超越經濟發展時既會使受助者產生“制度依賴”，形成“貧困陷阱”，也會給政府財政支出造成巨大壓力；而當低保救助水平低于經濟發展時則既不能消除貧困群體生存危機，又不利于維護社會穩定，無法為經濟發展提供良好的社會環境。

城市低保救助水平與經濟發展水平不呈正相關

為客觀揭示我國各地區城市低保救助水平與經濟發展水平的適應性，筆者構建了低保救助水平和經濟發展水平兩大綜合測度指標體系，并利用因子分析法對全國31個省、市、自治區2008—2012年連續5年的低保救助水平與經濟發展適應性進行了實證分析。

研究發現，全國31個省、市、自治區的城市低保救助水平與經濟發展水平的適應程度并不相同，城市低保救助水平與經濟發展水平也并不呈正相關關系。城市低保救助水平與經濟發展水平的關系大致可以劃分為四種情況：1.經濟發展水平高，低保救助水平低，如江蘇、浙江、廣東、福建和山東。2.經濟發展水平低，低保救助水平高，如吉林、黑龍江、甘肅、陜西、青海和新疆。3.經濟發展水平與低保救助水平之間尚未形成穩定關系，如山西、江西、湖北、重慶、寧夏和西藏。4.經濟發展水平與低保救助水平相適應，如北京、天津、上海、遼寧和內蒙古屬于經濟發展水平和低保救助水平均較高的地區，而河北、安徽、河南、廣西、海南、湖南、四川、貴州、云南則屬于經濟發展水平和低保救助水平均較低的地區。

宏觀上看，我國城市低保救助水平與經濟發展不相適應。城市低保救助水平與經濟發展水平不相適應的地區占全國省市自治區總數的74%。而在一些經濟欠發達地區，低保救助水平雖然與經濟發展水平相一致，但卻長期處于極低水平。

對低保救助的理解存在偏差

筆者認為，導致城市低保救助水平與經濟發展水平不適應有以下幾方面的原因。

一是低保救助財政投入體制不健全。1999年實施的《城市居民最低生活保障條例》規定，城市低保所需資金由地方政府負責。但事實上，為了推動“應保盡保”，從2001年開始，中央財政就突破制度規定，大幅度增加了城市低保資金投入。截至2013年末，中央財政對城市低保的補助資金已占城市低保救助總支出的72.1%。然而，迄今為止，中央財政和地方財政之間的這種責任關系沒有以法規或文件形式確定下來。這種非制度化的補貼模式使得中央和地方在低保資金投入上處于不斷的博弈之中，而博弈的結果使得城市低保發展過度依賴中央資金投入，地方財政則對城市低保發展不配套、少配套或假配套。顯然，中央對城市低保的大幅度、非制度化補貼必然使城市低保救助水平與經濟發展水平呈現不相適應特征，一些地區的低保救助水平則一直處于上下波動狀態。

二是有關決策者對低保救助的理解存在偏差，對低保救助重視程度不夠。低保救助的主要目標是滿足貧困群體的基本需要，消除其生存危機和生活風險，但基本需要并不等同于生理性最低需要，它應當被置于自立的背景中，著眼于增強貧困者抗御生活風險的能力，考慮到個人的自我發展與尊嚴。然而，目前有關決策者仍然將低保救助目標僅僅定位在滿足貧困群體“吃飽穿暖”的基本生理需要的水平上，對加大城市低保投入重要性的認識還不到位，尚未意識到未來低保救助目標將從保障貧困者基本生存向促進其發展轉型，低保救助方式也需要實現從單一收入救助向綜合生活救助轉變。不僅如此，長期以來，我國各級政府十分重視地方經濟建設，對于包括社會救助在內的社會福利體系建設重視程度明顯不夠，低保群體的生活水平和質量沒有隨著經濟的發展而獲得相應提高。近年來這一狀況雖有所改善，但實踐中各地政府對于低保救助重視程度并不一致，一些地區至今也沒有建立完善的低保救助資金投入與地方經濟發展聯動機制，城市低保資金投入超越經濟發展水平或低于經濟發展水平的情況較為突出。

三是全國各地低保救助水平的確定尚無統一標準。低保救助實際上是一種差額救助，也即低保對象獲得的低保金是低保標準扣除其實際收入后的差額。由于各地區的生活水平相差較大，目前我國對于低保標準及準予扣除的實際收入的確定并沒有形成統一的標準。實踐中，低保救助水平確定機制具有較大彈性和靈活性，各地區根據中央政府確定的原則自行確定低保標準和準予扣除的實際收入，而這又會造成處于相同生存狀態的貧困者在經濟發展水平相當的不同地區領取不同金額低保金的現象。低保救助水平確定機制彈性太大也是導致地區間低保救助水平差異及低保救助水平與經濟發展水平相背離的重要原因。

增強貧困者的自我發展能力

城市低保救助水平與經濟發展之間并不是簡單的正比關系，實現城市低保救助水平與經濟發展相適應的關鍵是尋求城市低保救助水平與經濟發展之間的最優均衡，科學把握城市低保救助水平的“度”。在當前我國城市低保救助水平與經濟發展總體不相適應，且水平較低的情況下，實現城市低保救助水平與經濟發展相適應需要做好以下工作。

第一，改革財政投入體制。從發達國家的社會救助實踐來看，社會救助資金幾乎全部由中央財政轉移支付。筆者認為，在我國已經突破了由地方政府承擔城市低保所需資金的制度規定的情況下，不妨以法規或文件形式確定由中央政府承擔城市低保資金投入的主要責任，并且明確中央和地方各自需要承擔的資金投入比例。中央政府承擔城市低保資金投入的主要責任不僅可以為城市低保發展提供穩定的資金來源，改善一些地區城市低保投入偏低及不穩定狀況，而且還可以采取向貧困地區傾斜的政策，緩解貧困地區城市低保資金供求缺口，縮小地區間低保救助水平差距，提高我國城市低保的整體救助水平。

第二，加大城市低保資金投入，拓寬救助資源傳遞渠道。低保救助水平必須位于一個合理的區間，水平過高或過低都會給經濟社會帶來負面影響。當前我國城市低保救助存在的主要問題是水平太低。2014年全國城市低保金替代率 （城市低保金收入與最低工資之間的比率）僅為21.49%，而國際經驗表明低保金替代率的合理區間應該是在50%—80%之間。因此，應逐步加大城市低保資金投入，使貧困者過上有尊嚴的生活。需要注意的是，政府作為社會救助資源的主要傳遞者至今仍發揮著主要作用，而各類型的社會組織在社會救助資源尤其是非物質資源傳遞方面也發揮著難以替代的作用。隨著我國反貧困目標的轉型升級，應該大力拓展政府以外的救助資源傳遞渠道，發揮各種資源傳遞渠道的協同作用，更加全面地滿足貧困群體的基本生活需要。

第三，轉變救助觀念，準確把握城市低保的目標定位。實現城市低保救助水平與經濟發展水平相適應需要樹立全新的低保救助理念。低保制度目標不能僅局限于反絕對貧困和滿足基本生存需要，還要重視治本脫貧與發揮人的潛能。而這需要低保制度目標實現從維護生存到促進發展、從單一救助向綜合救助的雙重轉變。基于新目標定位的低保制度一方面要通過建立多層面、立體式的綜合性貧困治理體系消除貧困者的生存危機；另一方面又要通過增權、提升社會資本等形式，增強貧困者的自我發展能力，最終實現“助人自助”。

第四，建立科學合理的城市低保救助水平確定機制。建立合理的低保救助水平確定機制是低保制度科學發展的關鍵環節之一。這一機制的建立要綜合考慮多種因素，要在救助水平與政府財政負擔能力、救助與鼓勵就業之間尋找最佳平衡點。建立合理的城市低保救助水平確定機制還要建立低保標準的動態調整機制，使之與經濟發展相協調，且始終維持在一個合理的區間范圍之內。

（本文系國家社科基金項目“基于發展型社會政策視角的農村低保制度建構研究”（14CSH077）階段性成果）

（作者單位：遼寧社會科學院社會學研究所；遼寧大學經濟學院）