黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也提出要“樹立以人為本、服務為先理念，完善城市治理結構，創新城市治理方式，提升城市社會治理水平”。城鎮治理體系作為國家治理體系的基礎單元，其治理結構的合理度決定著社會治理水平的高低，而治理水平的高低將最終決定新型城鎮化建設能否取得成功。

　　今天，在以文化城鎮、生態城鎮為特征的新型城鎮化階段，治理理念不同于傳統的政府管理理論，其治理體系由政府和社會兩套具有不同性質、目的和行動邏輯的治理體系耦合而成。這意味著多種類型行為主體的參與（政府、社區、企業、非政府組織、媒體、學校等），意味著真正的社會聯合行動，意味著要處理網絡結構的相互依存環境。在這一治理體系中，文化的社會治理功能得以放大：人文思維內化于城鎮治理理念，提升了內在的治理能力；文化理念轉變推動城鎮文化網絡轉型，強化了外在的治理能力。可以預見，“文以治鎮，以文化城”的“文化治鎮”將成為新型城鎮化階段的新治理模式。

　　利用文化網絡，發揮文化治理功能

　　城鎮化進程在推動經濟社會進步的同時，也推動了法律規范、信仰道德、建筑樣式、民風習俗等廣義文化內容的相應變化。有學者基于對我國華北20世紀初的鄉村社會權利結構考察而提出的舊“權利的文化網絡”理論，已發生了顛覆性變化。其中，一些傳統權利主體的強連接關系已經逐步減弱，而新的社會組織、大眾媒體，與城鎮利益相關的知識群體如學校、科研機構等逐步加入到“權利的文化網絡”中來，這些主體間存在的是弱連接關系。從傳播學上看，強連接關系帶來的是信任，而弱連接關系則是傳遞消息。這種弱連接關系依然包含著利益相關者理應給予承認并自覺受其約束的是非標準，還包含著共同的價值觀。與此相應，弱化的“權利的文化網絡”依然具有相應的政治功能。

　　因此，“文化治鎮”的核心要義就是重新發揮文化的社會治理功能，注重對地方文化網絡的認同、接納、利用和協同，通過治理結構的創新、機制的創新和模式的創新來有效開展城鎮治理，將當前治理的單一維度變成多元維度，使文化網絡的社會性權利與行政權力在協同作用下形成強耦合的治理結構，將當前城鎮治理主體從傳統“內部參與”的單一政府主體，轉換為新型“內外共同參與”的復合主體。同時，通過機制創新和模式創新，使這一治理結構能夠有效運轉，從而推動新型文化網絡成為人們“自治自立、自我發展”的最基本載體，成為新型城鎮治理的最元初基礎，使其構成新型城鎮化治理的坐標原點。

　　建設文化城鎮，明確文化治理目標

　　2013年12月中央城鎮化工作會議強調，新型城鎮化建設要注重“傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮”。新型城鎮化背景下“文化治鎮”的方向不僅是保山、保水、保自然，而且更需要保人文、保歷史，即要從“人本”的角度，強調城鎮的發展要充分考慮人對自然環境的需求，強調城鎮規劃的“利人原則”。因此，“文化治鎮”的治理目標是構建“記得住鄉愁”的文化城鎮。

　　文化城鎮可以視為形象空間、功能空間和意象空間的復合體：第一層級的形象空間是城鎮景觀，它是真實的、具象的，可由經驗來描述，街道上所看到的物質、物理的自然空間即屬此類。第二層級的功能空間是產業集聚，人們往往將一個城鎮空間視為功能體，具有提供服務與功能的場域。第三層級的意象空間是文化空間，結合消費情境與過程，消費者在物質、功能空間內進行欲望生成、消費和想象，從而建構起意象，它是依存物質空間與功能空間而產生的。

　　從三重空間角度出發，“文化治鎮”要求在形象空間層面實現城鎮的物理空間和城市景觀具有宜人的尺度，保證城鎮的形象空間對人的生理及心理的尊重；在產業空間層面力圖實現通暢的交通、適度的城鎮規模，形成合理分工的城鎮格局和新的產業形態；在意象空間層面實現具有強烈歸屬感的社區或村落設計，融洽的“鄰里”環境，最終使城鎮能夠傳承文化，具有歷史記憶、地域特色、民族特點。

　　匯聚多元主體，構建多中心治理結構

　　如上所述，“文化治鎮”概念下的治理主體跳出了單一政府主體的傳統窠臼，轉換為“內外共同參與”的復合主體。這意味著各種社會主體都有參與地方治理的權利，同時，涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權利依賴，這些權利相關者之間將形成一個自主的網絡。新型城鎮治理結構應當是基于這一自主網絡架構上的多中心交互式結構。城鎮多中心治理結構中每一行為主體都處于社會網絡之中，圍繞公共利益這一中心，在“多中心秩序”下追求一種動態的平衡。

　　在城鎮多中心治理結構中，政府是治理結構的核心，與其他主體是強連接關系；企業、媒體、學校與研究機構、非政府組織是治理結構的重要支撐點，發揮重要構建作用；社區/公民是治理結構的重要組成部分，因此，應充分鼓勵公眾參與城鎮治理的積極性。這種治理結構多元主體間的耦合性有強弱之分，它主要體現在以地方政府和社會為主體的兩套治理體系之間相互認同、嵌入和滲透的程度。強耦合性的治理結構是區域實現良好治理績效的重要基礎和條件，弱耦合性的治理結構則不利于良好治理績效的實現，甚至會導致治理危機的不斷累積和治理體系的日趨衰弱。

　　進行均衡分工，創新協同共治機制

　　多中心治理結構的實質就是將原本過度集中的權力進行相對分散的排布，通過明確多元主體的權責利進行均衡的分工，讓區域治理主體將相關權力、責任向公民、社區轉移，這是促成多元主體之間合作互動、協同共治的基礎。

　　在多中心的城鎮治理結構中，政府作為最大的制度供給者，應當為區域發展提供有效的制度安排，政府要“掌舵”而非“劃槳”；社區與非政府組織重在發揮公民和社區的力量，積極參與城鎮規劃與戰略決策，對公共服務和產品的質量進行監督，協助解決經濟和社會問題；企業可以提供更加專業、更有效率的公共產品，發揮市場在資源配置中的決定性作用；媒體則對社會認同的推動、城鎮意象的構建、公眾精神的凝聚具有不可或缺的作用；學校是以文化人的重要基地，為新型城鎮化的發展提供智力支持和人才支撐。

　　在這一權責利的分配過程中，必須同時進行配套的機制創新。在我國目前的城鎮化進程中，首先要明確政府與各主體的地位，建立治理主體間的良性互動關系，促進各個主體行為向有效協作的方向發展，形成區域治理網絡。其次要引入市場競爭機制，集合各方資源和優勢，提供優質公共產品和公共服務，以取得整體大于局部之和的效果。最后要避免各主體尤其是企業在追求自身利益的過程中對社會利益的侵害和對政府權威的消減。這就需要構建完善的管理機制、溝通機制以及分配機制。

　　總之，“文以治鎮，以文化城”的新型城鎮化治理模式，本質上是通過建立多中心治理結構和創新協同共治機制，發揮文化的社會治理功能，增強文化網絡的政治功用。在這一治理體系構建過程中，文化行政思維和文化治理理念是貫穿始終的主線，沿著這條主線，構建記住鄉愁、傳承歷史和延續文脈的新型城鎮便是“文化治鎮”的最終目標。