中國城鎮化戰略的提出，內含一系列對于中國特色社會主義市場經濟發展的反思和政策調整，意在區別于超前發展大城市的戰略導向。而這一戰略的提出和實踐對于促進中國經濟社會的可持續發展，必將具有重大意義。

土地改革紅利與二元結構

回看新中國60多年建設和發展經驗，中國是世界上人口過億的大國中實現工業化最為成功的國家。

中國作為資源有限、農民高度分散的人口大國，又是在資本極度稀缺條件下進行工業化建設，遂把農村作為提取工業積累的主要來源地，歷史性地讓農村發揮了重要“蓄水池”和“穩定器”功能。盡管為此城鄉二元結構體制的代價略顯沉重，但在總體上維持了整體國家工業化進程的不中斷，這也是中國歷經多次經濟困境而幸免陷入“發展陷阱”的內因之一。

作為中國的勞動力“蓄水池”，鄉土社會調節著城市產業資本大起大落帶來的社會沖擊。這主要源于“土地改革紅利”——農民通過土地改革獲得土地財產作為基本生存保障，農村土地也因此具有“無風險資產”屬性。由此鞏固了鄉土社會長期存在的“村社理性”和“家庭理性”。因這兩個理性具有降低交易費用、內部化處理外部性風險的機制，而使得農村既可以在高增長時期向城市輸送廉價勞動力，又能在危機階段吸納勞動力回流。

緩解生產過剩的投資拉動

21世紀初至政府加強“三農”投入以來，農村在“勞動力池”之外增加了“第二資產池”的作用。要理解這個觀點，就需要正確認識當前中國的“比較制度優勢”——中國政府綜合債務率低，得以利用超大型大陸國家的幅員遼闊來開拓國內調整的戰略空間。主要是啟動國債投資拉動經濟增長的同時擴容實質資產，由此不僅有效緩解外需下滑困境，而且帶動內需增加。

20世紀90年代末期，中國經濟發展面臨生產過剩的壓力，但又無法像西方國家那樣對外擴張，只能通過國債投資于內陸縱深來化解產業資本過剩壓力。為此，中央政府及時啟動大規模國債投資拉動經濟增長，先后提出“西部大開發”、“東北老工業基地振興”、“中部崛起”、“新農村建設”、“災后重建”等國家戰略，直到2008年美國金融危機爆發之后提出的“救市投資”。在近10年的時間里，平均兩年出臺一個國家戰略，累計投資十余萬億元人民幣。

這種政府直接干預、使用國債投資拉動經濟增長，相對有效地化解了產業過剩危機；但總體上仍屬于“用長期過剩掩蓋短期過剩”的政策。

化解資本全球化內生危機

2008年華爾街金融海嘯以來，金融全球化的主導國家一手發行債券、一手使用貨幣“量化寬松”政策救市，向發展中國家、特別是以制造業為主的國家轉嫁金融制度成本。如何化解這一困境？

我們認為，產業資本過剩的中國不同于金融資本過剩的西方，在于中國必須利用“比較制度優勢”，改變對外依存度過高局面：通過政府的統籌協調投資于農村和中西部地區的基礎設施建設和公共事業，形成巨大的實質資產，從而使中國金融資產占實體資產比重下降，政府就有條件同步增加國內金融化的空間；在構建這種良性循環的同時，金融資產中壞賬占比也就隨之下降，自然也就能緩解因城市地產擴張而導致的銀行風險。

例如，從2006年到2011年，總計達4.3萬億元的政府“三農”直接投資，不僅消納了過剩的產業資本，在全球危機成本轉嫁的打擊下，部分吸納2500萬失業農民工回鄉就業，還把因市場失靈造成的農村資金要素凈流出改造為凈流入，增加農村地區消費，穩定了農村這個最大的“勞動力池”，使中國成為此段時期世界重要的經濟發動機。

據此看，中國特色的城鎮化戰略，雖然應該大中小并舉，但政府投資應該主要用于縣域經濟發展所依托的中心城鎮建設。縣域經濟與城鎮化戰略相結合，就是要繼續用政府“看得見的手”把國家基本建設投資更多用來加強約1萬個縣域中心城鎮建設，同時賦予優惠政策促進中小企業向“進入門檻”低于城市的縣內城鎮集中，由此拉動非農就業和縣域經濟發展，以擴大內需的綜合性舉措來推動城鄉一體化和內涵具有多樣性的生態文明建設。

應對中國社會結構變化的挑戰

當前，中國的社會結構正經歷著極為深刻而重大的變化。2011年，中國按照新統計口徑達到的城市化率為51.27%，7億城鎮人口中約3/4集中在大中城市，是全球占比最高的國家之一。但這包含我國農民工達2.53億人，占非農就業總量的50.7%。

應該注意，這種讓農民“工人化”的結果將是加快形成世界最大規模的“工人階級”。可能的后果有三方面：第一，“空間平移、集中貧困”，產生類似于其他發展中國家的貧民窟問題。第二，打工者在城市的生活成本陡然顯化，其“城市低水平工資+農村土地無風險資產”的基本平衡被打破，農村因“村社理性”和“家庭理性”而成為“勞動力池”的作用隨之喪失，而我國城市從來就不具備獨立承受危機爆發的風險和代價的條件。第三，經典意義的無產階級及其自覺意識加速形成，進一步使企業用工成本顯化和勞資對立顯化。事實上，中國的新工人階級因為受教育水平高、集中勞動和集中居住，已經逐漸進入了自我政治化進程。

國家應加大推進城鎮化戰略，增加農民工更多進入距離“三農”半徑最短的城鎮得到非農就業機會，這比進入大、中城市付出的機會成本要低，“退出成本”也低。同理，中小企業在縣內城鎮的“進入成本”也比大城市低得多，但帶動就業的能力卻六倍于大企業。兩相結合，可以使農民工就近獲得非農就業機會，致使現金收入增加，其高于城市的消費率對內需增長有更大貢獻。例如，上世紀80年代中國實現城鄉差距縮小和內需拉動型“黃金增長”，就是依托鄉村工業化和城鎮化的同步推進。

“中產階層”在城市化中崛起的需求

據不完全統計，中國擁有3億人口的“中產階層群體”，占總人口的23%，隨著城市化進程的加快，很有可能在2015年之后達到5億—7億人。“中產階層”對城市治理方式和自身利益維護都有訴求，但由于范圍大、行業多、尚處在不穩定狀態，其表達方式和內容都很零亂，相應地產生了政府不得不應對這種經濟社會結構變化的新矛盾。

中國特色的城鎮化戰略，客觀上有利于吸納中產階層崛起帶來的分散小型投資需求，同時也就有利于把集中在大城市的潛在利益沖突分散到上萬個縣以下的城鎮中去。這是中國在資本相對過剩而資源嚴重稀缺條件下探尋適合自身發展路徑的理性選擇。

目前中國600多個城市中，超大型城市已占世界的1/4以上，大型城市已占世界的1/3以上。城市資源環境緊張導致大城市病突出，市民生活壓力大、成本高及食品安全等問題日益嚴峻，城市化內生的風險及與生態文明對立的趨勢日益顯化。

這個時期，突出“城鎮化”戰略，降低“城市化”戰略實施速度，是執政黨與時俱進應對客觀形勢變化的表現。因為，中國并不具備發達國家向外轉嫁制度成本而坐享現代化收益的條件，因此需要對城市化所帶來的治理挑戰格外重視。

我們認為，城鎮化戰略適合中產階層崛起之后的多元化需要，也有利于分散中產階層不可能自覺的訴求，緩解因過度城市化而帶來的結構性矛盾。

（作者分別為國家社科基金重大項目“完善社會管理與維護社會穩定機制研究——農村對抗性沖突及其化解機制研究”課題組成員、首席專家，中國人民大學博士研究生、教授）