國有林場和墾區棚戶區改造是保障性安居工程建設的重要組成部分。各地越來越重視林區、墾區的棚戶區改造，并在推進機制和管理制度方面進行了一系列探索。近期，我們對江西省國有林場和墾區棚戶區改造情況進行了實地調研，不僅了解到各地的一些實踐經驗，同時也反映出一些需要進一步解決的問題。

江西省國有林場、墾區棚戶區改造的基本情況

2011年，江西省國有林場和墾區棚戶區改造規模較大，涉及區域范圍廣。全省257個國有林場棚改任務為2萬戶，127個國有農墾場改造任務為6萬戶，兩者之和占到全省保障性安居工程建設任務的24.2%。江西省國有林場、墾區棚戶區改造的主要做法是：

一是建立中央、省級、市縣、企業以及職工的聯合資金投入體制。2011年，中央財政對林場和墾區的棚戶區改造補助資金達到6.5億元，省級財政按照1:1給予足額配套，并通過以獎代補、資金分配與配套掛鉤等手段，鼓勵市縣政府和林場、墾區企業加大棚改資金配套力度。此外，受益職工也承擔了一定比例的棚改建設成本。

二是拓寬棚戶區改造的資金籌集渠道。第一，提取不低于10%的土地出讓收益用于棚改。初步統計，2011年江西省從土地出讓收益中提取的棚改資金達2.51億元。第二，在住房公積金增值收益中安排部分資金。第三，將轉讓出售經濟適用住房時繳納的土地收益價款納入棚改資金來源。第四，優先在地方政府債券資金中安排棚改資金。近兩年江西省發行地方政府債券70億元，用于保障性安居工程的比例達到42.9%，其中大部分用于棚戶區改造。

三是確保國有林場、墾區棚戶區改造的建設用地供應。江西省出臺相關文件，嚴格控制人均建設用地標準，統籌安排國有林場、墾區的棚改建設用地。對于異地建設的棚改用地采取劃撥形式，很大程度上降低了建設成本，減輕了國有林場和墾區職工的住房支出負擔。

四是統籌考慮國有林區、墾區棚戶區改造與經濟社會發展的關系。例如，宜春市袁州區和德安縣將棚改與國有林場改革結合起來，為解決林場改革中分流職工的就業問題，分別在產業園區附近劃撥土地用于棚改安置房，既可以解決林場職工的再就業問題，也可以解決工業園區招工難問題。鄱陽、余干、余江等縣為緩解基礎設施建設的資金壓力，還綜合協調林場棚改與新農村建設中的改水、改廁、農網改造、農村公路建設等項目，減輕了棚改配套成本。另外，蘆溪、萬載等縣還將廉租住房、經濟適用住房和城市棚改安置房，直接提供給林區、墾區職工，有效促進了當地城鎮化進程。

五是建立和完善國有林場、墾區棚戶區改造工作的協調和監督機制。江西省林業廳和農業廳不斷完善棚改工作管理機制，并加大與省發改委、財政、住建、交通以及民政等部門的協調力度。同時，成立專門的督導小組，通過“整改督辦單”的形式，督促棚改建設。還將棚戶區改造納入年度工作考核目標，嚴格兌現獎懲措施，進而確保了今年棚改工程能夠按時順利開工。

需要進一步解決的問題

一是財政實力薄弱的市縣、效益不好的國有林場和墾區配套資金壓力較大。許多棚改項目特別是原地改造項目的位置較為偏僻，除了房子建設成本以外，還需要建設供水、供電、交通以及垃圾處理等市政設施。對于經濟欠發達的市縣，以及部分處于城市規劃區外、經營效益較差的國有林場和墾區企業而言，基礎設施配套資金壓力較大，這在很大程度上影響了國有林場和墾區棚戶區的改造能力。

二是國有林場、墾區棚戶區改造的商業融資問題仍待破解。我國獨立的林場和墾區棚戶區改造的商業回報非常有限，而且建設用地均來自政府劃撥，處置和抵押能力相對較弱。目前還缺乏針對林場和墾區棚戶區改造的金融支持政策，因此，社會資金進入的積極性不高，貸款融資難、貸款手續繁瑣成為林場和墾區棚戶區改造中的共性問題。

三是國有林場、墾區棚戶區的整體拆遷成本加大，使前期土地征收進度放緩。隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺和依法行政水平提高，棚戶區職工對補償標準要求不斷提高，導致拆遷成本顯著上升。同時，還導致棚戶區改造項目頻繁變更和調整，降低了棚改土地的征收、整備和供應速度，影響了棚改工作的進度，這是地方反映工作難度最大的問題之一。

四是國有林場和墾區職工的補貼標準存在差異，使棚改工作推動難度增加。有些國有林場和墾區在地域上相互交叉、收入水平和住房困難程度類似。但根據中央和省級財政目前的政策規定，林場職工每戶補助2萬元，而農墾區職工每戶補助1.5萬元，補貼標準存在差異。這造成了農墾區部分群眾不理解，情緒較大，增加了棚改工作的難度。另外，還有部分長期合同工，由于不是國有企業的正式職工，既無法享受國有林場棚戶區改造補貼，也無法享受農村危舊房改造政策，住房條件難以得到改善。

政策建議

一是繼續加大對中西部地區國有林場、墾區棚戶區改造的財政支持力度�？紤]到中西部財政實力較弱，中央應進一步提高對該類地區國有林場和墾區棚改的補貼力度。對于國家級貧困縣和經營確屬非常困難的國有林場和墾區，應調減配套資金比例。對于基礎設施配套困難的地區，可考慮由省級財政統一安排部分轉移支付資金。

二是引導社會資金參與國有林場、墾區棚戶區改造建設。應采取政府主導、市場運作的方式，鼓勵各地政府有針對性地探索林場和墾區棚改的稅費減免以及貼息等政策，充分發揮財政資金四兩撥千斤的引導作用。通過優惠的財稅和土地政策，力求實現項目整體資金平衡，鼓勵信貸資金和其他社會資金參與林場和墾區的棚戶區改造工作。

三是國有林場、墾區的棚戶區改造要與當地群眾生產和生活發展相結合。應統籌考慮棚戶區改造與新型城鎮化建設、國有企業改革、新農村建設以及其他保障性住房之間的關系，有效降低棚戶區改造的綜合成本。棚戶區改造既要切實改善林場和墾區企業職工的居住條件，也要考慮到與林場和墾區轉變發展方式相協調，提高群眾生產生活的便利性。

四是合理調整國有林場、墾區棚戶區拆遷補償和補貼標準。進一步提高依法行政水平，堅持公平、公正、公開的原則，合理調整拆遷補償標準，確保棚改工作順利推進。根據國有林場和墾區職工收入和住房困難的實際情況，完善不同類型棚改補貼標準的確定方法。擴大棚改補貼的覆蓋面，在嚴格審核補貼資格的基礎上，可考慮將國有林場和墾區住房困難的長期合同工納入棚改補貼范圍。

（本研究得到國家社科基金資助，編號為09&ZD042）

作者單位：國務院發展研究中心市場所

來源：《中國發展觀察》2013年第3期