近年來，我國政府不斷加強和改進財政支出工作，通過加大支出力度和調整支出結構等具體舉措，為保障改善民生與推動和諧社會建設作出了重要貢獻。但由于財政支出規模增長過快、支出結構不盡合理以及支出監管沒有到位，我國財政支出政策并未完全達到預期目標。為進一步縮小收入分配差距，確保全體人民共享改革發展成果，迫切需要適度控制財政支出規模，切實強化財政支出監管，力爭在優化支出結構基礎上，真正把民生財政做大做實。

　　加強財政支出管理提高財政支出績效

　　國務院和財政部早在本世紀初就提出，要通過調整財政支出結構來改善收入分配差距，但數據顯示，10余年來我國的收入分配基尼系數一直處于上升態勢。這既表明財政支出結構調整雖然有助于改善收入分配結構，但其作用是有限的，也說明只靠調整財政支出結構“單兵作戰”很難達到預期目的，需要與稅收制度和其他分配制度協同發力。

　　研究認為，在財政支出結構確定之后，從支出發生到支出對象實際受益之間仍存在多種影響支出實效的因素。這些因素主要包括體制、管理和考核等方面，而其中財政支出管理則是一項關鍵因素。財政管理過程實質上是發揮財政職能作用的過程，所以財政管理水平直接影響財政職能作用的效果。從目前情況看，調整財政支出結構的效果之所以沒有得到充分發揮，一個重要原因是眾多財政支出監管措施未能落實到位，從而使支出方向發生偏差，導致支出績效大打折扣。因此，在支出結構既定情況下，要充分發揮財政支出的能動作用，必須努力加強財政支出管理，通過增強管理的科學化、精細化來提高財政支出績效。

　　加強財政支出管理，一是要加強對財政預算的管理，通過公眾參與預算審查，決定重大預算項目和重大預算內容，將預算納入公眾監督軌道，使預算更好地體現公眾意志。二是要加強對財政資金使用過程的監管，通過財政主管部門和審計部門協同管理，保證財政資金按預算計劃劃撥到既定項目，不斷提高資金使用效果。三是要逐步增加對財政支出績效評估的范圍和力度，并將財政支出績效納入各級政府政績考核內容。

　　調整民生支出投向進一步保障和改善民生

　　民生支出關系到民生改善的直接效果。盡管當前還存在民生支出效果不顯著或沒有完全歸屬于民生之用的情況，但總體上，許多民生支出項目已經讓低收入階層享受到了切實利益。如農村扶貧支出的利益歸宿基本是真正意義上的貧困地區，享受對象90%是最貧困地區；我國現行的社會養老保險制度發揮了使高收入者補助低收入者的作用；等等。這說明，我們可以通過調整民生支出的內部結構來提升民生改善效果。具體而言：一是增加低收入階層能直接受益的民生支出比重，穩定或適當降低間接受益的支出比重。如可考慮增加基本醫療救助支出、低保支出、扶貧支出和義務制教育支出等。二是重視對中西部地區和鄉村的民生投入，適當提高其民生支出標準，加快農村水電、醫療、教育、文化和基礎設施建設；加強城鎮居民食品安全、環境保護等設施建設，增加城市安全維護和管理經費，以保障基本公共服務均等化目標落到實處。三是應本著基本性、必要性和公共性的原則安排民生支出項目的輕重緩急，防止以“民生財政”的名義將大額資金用在“形象工程”上，堅決反對各級地方政府搞超出財政能力的基礎設施建設，以換取政績考核的“積極作為”。

　　優化財政支出結構縮小收入分配差距

　　研究認為，我國財政支出結構優化過程基本上是一個持續降低行政管理支出和經濟建設支出的過程，而且這一過程在今后一段時間里仍將持續。通過改進財政支出手段來縮小收入分配差距，在財政支出結構調整方面需要作出以下努力：一是鑒于行政支出的受益存在向政府行政人員傾斜的趨勢，在下一步調整財政支出結構過程中應逐步壓縮其比重與規模。從長期看，我國財政收入將由“爆發式”增長逐步過渡到“持續穩定”增長。面對財政收入增長模式的轉變以及行政支出剛性特征表現出的增量財力需求，亟須通過轉變政府職能、精簡行政贍養人員和提高行政效率等途徑，適度控制我國財政的行政支出。二是由于經濟建設的受益對象未能很好地落實到低收入階層，同時為提高民生支出打開空間，應在改變經濟增長水平這一政績考核標準的同時，進一步降低政府經濟建設支出比重。三是在調整民生支出內部結構的同時，繼續做大民生財政規模，提高民生支出比重。與此同時，要完善財政監管體制和加強對財政民生支出的有效管理，確保財政支出真正用于民生，確保做實民生財政內涵。

　　改革現行稅制體系調整收入分配關系

　　在調整財政支出結構的作用受到一定局限的情況下，需要通過調整收入途徑與結構配合支出結構調整，以達到預期目標。我國目前流轉稅占稅收近70%的事實表明，從稅收占收入之比的意義上講，向窮人征收的稅比富人更多。因此就收入結構而言，調整稅收收入結構有利于改善國民收入結構。一是增加直接稅比重并降低間接稅比重，使稅收不僅做到“取之于民而用之于民”，更應做到“取之于富而用之于貧”，以更好發揮財政支出調節收入差距的功效。二是可以采用改營業稅為增值稅并適當降低增值稅稅率的辦法降低間接稅。其好處是不僅規范了稅制，理順了稅收與發展第三產業的關系，而且達到普遍降稅的效果。特別是這種降稅的好處能被公眾普遍獲得，而且越是低收入階層獲得的好處越多，對縮小收入差距非常有利。三是通過開征房產稅來增加直接稅。房產稅是向私人保有財產征收的稅款，其意義不僅在于作為直接稅能充分發揮調節收入差距的效果，而且在土地財政難以為繼的情形下，更可以作為地方財政的穩定收入來源，同時也可以作為我國營業稅改增值稅的一種平衡器。

　　（作者為國家社科基金重大項目“調整國民收入分配和財政支出結構研究”首席專家、上海財經大學教授）