寧波大學(xué)陸亨伯教授主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究》（項目批準號為06BTY009），最終成果為同名研究報告。課題組成員有：李建設(shè)、徐培興、何翔舟、靳英華、黃傳兵、謝萍萍。

　　在經(jīng)營城市理念和賽事推動下，我國公共體育場館的數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，“場館好建，包袱難卸”已成為公共體育場館進一步發(fā)展的制約因素，公共體育場館是以政府為主提供的準公共體育產(chǎn)品，然而其性質(zhì)與功能定位多樣性的特征，決定了公共體育場館改革多元化模式的選擇，民營化模式嘗試為我國公共體育場館改革提供一條新的發(fā)展路徑。

　　民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。民營化是政府提高公共物品供給效率的新的治理工具，也是公共體育場館經(jīng)營管理制度創(chuàng)新的重要選擇。公共體育場館民營化模式在國外的實踐中，已積累了許多經(jīng)驗，但如何“中國化”，是本研究所要解決的重點、難點問題。

　　這項成果依托公共產(chǎn)品理論和政府成本理論等相關(guān)理論，明確公共體育場館和民營化經(jīng)營相關(guān)基本概念；在此基礎(chǔ)上確定“國有民營”體育場館為主要研究對象，運用產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論等，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的背景，提出實施民營化的可行性方案；其次，以實地考察法為主體，采用靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合的方法、規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合的方法，對我國公共體育場館民營化典型模式進行個案調(diào)研的基礎(chǔ)上，借鑒國外的模式，結(jié)合我國的國情、地情，提煉可操作的公共體育場館民營化模式；最后，基于博弈論、制度經(jīng)濟學(xué)等，通過效益驗證，提出“兩種效益”均衡發(fā)展的民營化運作的相關(guān)機制，構(gòu)建民營化模式的風(fēng)險規(guī)避、政府監(jiān)管和績效評價等制度。成果分為六個部分。

　　一、我國公共體育場館改革的歷史軌跡梳理

　　（一）歷史回顧。我國公共體育場館發(fā)展經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟制度下的初建階段，內(nèi)制度的轉(zhuǎn)型摸索階段，外制度的轉(zhuǎn)型探索階段和多元化制度創(chuàng)新發(fā)展階段。

　　（二）演進路徑。我國公共體育場館演進過程中的不同階段具有不同的特征，整個演進路線是：從計劃主導(dǎo)到市場主導(dǎo)，從單項突破到整體推進，從經(jīng)營事業(yè)到經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，從傳統(tǒng)行政模式到現(xiàn)代公共服務(wù)型模式。

　　（三）路徑選擇。我國公共體育場館在路徑依賴與路徑選擇的矛盾碰撞中逐漸明確改革方向，長期以來，我國“存量”的公共體育場館按事業(yè)單位的路徑運作，“增量”的公共體育場館面臨著新的路徑選擇，基于我國的國情、地情以及公共體育場館的性質(zhì)、類型可選擇不同的發(fā)展路徑。

　　二、我國公共體育場館改革的制度選擇

　　（一）公共體育場館的分類改革應(yīng)以其類型和性質(zhì)的不同為依據(jù)。首先，明確我國公共體育場館現(xiàn)有的分類，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)研究目的，把公共體育場館以量變維度為標準劃分為：存量型和增量型公共體育場館兩大類；其次，從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析公共體育場館制度的路徑選擇中應(yīng)考慮其歸屬兩個層面，即國家層面和地方層面的公共體育場館；最后，在分析場館經(jīng)營管理的路徑選擇時，從服務(wù)對象和消費群體角度來分類，可分為行政消費型、公益消費型和經(jīng)營消費型公共體育場館。

　　（二）不同類型的公共體育場館可選擇不同的發(fā)展路徑。根據(jù)公共體育場館的性質(zhì)與類型，結(jié)合地區(qū)特點可選擇傳統(tǒng)事業(yè)單位路徑、事業(yè)改制企業(yè)化的路徑、民營化路徑和購買公益服務(wù)路徑。

　　（三）我國部分公共體育場館民營化模式的實踐具有示范性。民營化主要有三種形式，即委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出，而委托授權(quán)是公共體育場館民營化改革的最常用的方式，委托授權(quán)通常通過合同承包、特許、補貼（補助或憑單）、法律等形式來實現(xiàn)。我國部分公共體育場館已嘗試進行委托授權(quán)管理，已積累了豐富的實踐經(jīng)驗，為民營制度選擇提供可操作的模式，并為我國公共體育場館經(jīng)營管理制度創(chuàng)新起到示范作用。

　　三、公共體育場館民營制度的風(fēng)險識別與規(guī)避

　　（一）公共體育場館民營制度的風(fēng)險識別必須理論先行。成果分別從宏觀環(huán)境風(fēng)險、中觀法律風(fēng)險和微觀操作風(fēng)險三個層面進行理論分析。宏觀環(huán)境風(fēng)險包括政治環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險、文化環(huán)境風(fēng)險和自然環(huán)境風(fēng)險；中觀法律風(fēng)險包括政策法規(guī)風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險、合同風(fēng)險、保險風(fēng)險；微觀操作風(fēng)險包括公眾認可度風(fēng)險、市場容量風(fēng)險、價格管制風(fēng)險、設(shè)備與技術(shù)風(fēng)險等。

　　（二）公共體育場館民營制度的風(fēng)險識別還需從管理著手。一是，政府在委托授權(quán)中的風(fēng)險識別，它包括選擇代理人、委托期限和招標及執(zhí)行合同中的風(fēng)險等；二是，企業(yè)在代理中的風(fēng)險識別，它包括人事風(fēng)險、決策風(fēng)險、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等。

　　（三）委托代理雙方分擔(dān)風(fēng)險及建立規(guī)避機制是規(guī)避風(fēng)險的落腳點。政府通過規(guī)范委托招標，嚴格執(zhí)行合同，建立約束機制和監(jiān)督機制來規(guī)避風(fēng)險；企業(yè)通過績效考核、提高核心競爭力，降低運營成本，提高運營效率來規(guī)避風(fēng)險。同時政府與企業(yè)可以通過體育服務(wù)認證安全運作機制、保證金運作機制和轉(zhuǎn)移給第三方的運作機制等來規(guī)避各種風(fēng)險，以最低的風(fēng)險、最大的效益為民營制度選擇保駕護航。

　　四、公共體育場館民營制度的監(jiān)管體系構(gòu)建

　　（一）公共體育場館民營化后的監(jiān)管的必要性、重要性。公共體育場館民營化后，政府“甩包袱”的意識淡化了政府的責(zé)任，而企業(yè)強化了經(jīng)濟效益，忽視了公共效益，造成了公共體育場館的經(jīng)濟效益和社會效益的失衡，甚至造成國有資產(chǎn)的大量流失，而這些問題都需要通過有效的監(jiān)管去解決。

　　（二）目前我國公共體育場館民營化后的監(jiān)管中存在的問題值得關(guān)注。從目前監(jiān)管現(xiàn)狀來看，我國沒有一個專項的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管的法律法規(guī)不完善，針對性不強，缺乏問責(zé)制度，而且監(jiān)管主體單一，缺乏第三方監(jiān)管、社會公眾監(jiān)管和大眾傳媒的監(jiān)管等各種監(jiān)管形式，信息的不對稱導(dǎo)致監(jiān)管有效性難以保證，這些問題的解決有利于公共體育場館民營化改革的健康發(fā)展。

　　（三）應(yīng)加快公共體育場館民營化后的監(jiān)管體系構(gòu)建。以確定國有資產(chǎn)不流失，體現(xiàn)公益性為監(jiān)管目標，遵循公眾利益優(yōu)先、分類與分項監(jiān)管相結(jié)合、針對性與有效性相結(jié)合、保持監(jiān)管相對獨立性原則、對市場準入與退出、價格制定、服務(wù)質(zhì)量、普遍性等內(nèi)容進行有效的監(jiān)管，并構(gòu)建多元化的監(jiān)管主體，包括政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管、大眾傳媒監(jiān)管等，運用法律監(jiān)管和合同監(jiān)管的主要形式進行全程監(jiān)管，保障監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

　　五、公共體育場館民營制度的績效評價體系構(gòu)建

　　（一）政府與企業(yè)對公共體育場館所要達到效益與目標均衡是績效評價的基點。公共體育場館具有公益性兼有經(jīng)營性的性質(zhì)與定位，因而它是準公共產(chǎn)品，對于政府來講，公共體育服務(wù)產(chǎn)品的提供是公益性為出發(fā)點，即政府追求的目標就是社會效益的最大化；而對于企業(yè)來講，它是以追求經(jīng)濟利益最大化為目標，也就是說追求利潤最大化。因而，政府與企業(yè)追求的目標存在著博弈關(guān)系，績效評價關(guān)系著委托代理雙方之間合作關(guān)系的成敗。

　　（二）委托經(jīng)營型公共體育場館績效評價指標的合理選取是評價科學(xué)性的關(guān)鍵。根據(jù)社會與經(jīng)濟效益均衡的目標，結(jié)合平衡計分卡的理論，構(gòu)建社會績效、經(jīng)濟績效和內(nèi)部管理與自身成長等三個維度的場館績效評價體系，并確定評價指標的選取原則，通過特爾菲法，進而確定各種評價結(jié)構(gòu)的權(quán)重，在實證評價的基礎(chǔ)上完善評價的方法與途徑。

　　（三）目前我國委托經(jīng)營型公共體育場館績效評價體系還不完善。首先是作為委托方的政府其績效評價意識淡薄；其次在具體評價上只停留在定性評價層面，而缺乏科學(xué)的定量評價；再次，由于信息不對稱，難以獲得真實可靠數(shù)據(jù)，因而給客觀評價帶來很大的難度。

　　六、公共體育場館委托年限交接程序規(guī)范化設(shè)計

　　（一）公共體育場館年限交接程序設(shè)計有助于科學(xué)規(guī)范的移交經(jīng)營權(quán)。年限交接程序化設(shè)計的結(jié)構(gòu)應(yīng)符合不同利益群體的均衡。其利益群體包括政府部門、托管企業(yè)、后續(xù)托管企業(yè)以及社會消費群體；政府的行為選擇取決于在交接過程中的角色定位與決策分析，通過績效評價、資產(chǎn)評估、委托招標和建立新的合作關(guān)系等程序進行移交，最終實現(xiàn)各方利益群體的均衡。

　　（二）建立交接程序的權(quán)威機構(gòu)有助于年限交接的客觀、公正、有序。第三方介入操作模式是指專業(yè)中介企業(yè)（或公司）代替政府部門進行場館交接操作程序，因而其操作更具客觀、公正和權(quán)威性，并有利于前期工作評估的科學(xué)性，有利于各利益群體的利益均衡，有利于后續(xù)合作的科學(xué)性和專業(yè)性。因此建議建立國家層面的具有高資質(zhì)、強權(quán)威性和專業(yè)性的公共體育場館托管交接機構(gòu)，對公共體育場館的年限交接，進行客觀、公正、有序的操作，以提高信度、效度和可靠度。

　　（三）完善政策法規(guī)制度并保持其穩(wěn)定性與連續(xù)性有利于交接的順利完成。首先，應(yīng)建立民營企業(yè)進入與退出公共服務(wù)領(lǐng)域的機制，完善相關(guān)配套政策法規(guī)和制度；其次，應(yīng)保持相關(guān)制度和政策法規(guī)的穩(wěn)定性與連續(xù)性，以保障民營化制度的良性發(fā)展；最后，從制度、制度安排和行為方式三個層次的交接治理工具的構(gòu)建，通過各方利益群體互動，達到順利交接的滿意結(jié)果。

　　成果的學(xué)術(shù)價值和社會價值：其一，在國內(nèi)首先構(gòu)建公共體育場館改革的“國有民營、民資營館、委托經(jīng)營、效益均衡、規(guī)避風(fēng)險、績效評價、監(jiān)管體系”等概念體系；其二，運用博弈論獨特的視角闡述委托與代理雙方的合作博弈關(guān)系，并達到雙贏；其三，構(gòu)建了公共體育場館民營化運作的相關(guān)機制和制度保障措施，以保證改革可持續(xù)健康發(fā)展；其四，剖析了我國公共體育場館民營化模式的典型案例，為同類公共體育場館改革提供可借鑒的模式；其五，提出了公共體育場館分類改革的設(shè)想，多種模式嘗試與優(yōu)化是符合我國國情的公共體育場館改革的要求。