浙江大學郁建興教授主持完成的國家社會科學基金項目《新農村建設中的地方政府創新》（項目批準號為07AZZ002），最終成果為同名專著。課題組成員有：黃紅華、高翔、沈玉平、吳金群、王詩宗、邵峰、陽盛益、周向紅。

　　一、研究的目的和意義

　　以2005年中共中央十六屆五中全會及次年中央一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的發布為標志，“建設社會主義新農村”上升為一項國家戰略，它前所未有地突出了政府在促進農業農村發展中的作用。五年來，政府在統籌城鄉發展中投入了大量人力、物力和財力，顯著增強了農業農村生產能力，提高了農民收入水平，改善了農民生活狀態。但與此同時，在中央一號文件密集出臺、支農財政資金不斷提升的同時，現代農業卻未有顯著發展，城鄉居民收入差距仍在持續擴大。加強和改善政府對農業農村發展的調控和引導，重新界定政府職能和完善其履行方式，對于從根本上破除城鄉二元結構、著力構建新型工農、城鄉關系顯得尤為重要。

　　在新農村建設中，中央政府是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的戰略制定者、實施監督者、財政轉移支付者，而地方政府則是具體政策的制定者和實施者，對統籌城鄉發展負有最直接的責任。也正因此，地方政府直接面對新農村建設中從政府職能界定到履行的一系列問題。以地方政府為主要研究對象，總結它們在政府職能轉變與管理創新方面的經驗、不足和局限性，對于鞏固和深化新農村建設的已有成效、開創新農村建設的新局面，具有重要理論和現實意義。

　　二、成果的主要內容和重要觀點

　　這項成果采用規范研究和實證研究相結合的方法，基于我國農業農村發展的大量統計數據和各地新農村建設的實踐案例，用8章、25萬字的篇幅，從戰略-制度-政策工具三個層次展開討論，揭示了新農村建設中的地方政府職能，分析了地方政府創新的制度環境，并結合地方政府職能履行的現狀，探討了地方政府創新的具體內容和可能路徑。

　　1．當前，我國正處于從“轉型中國家”向“城市化國家”過渡的階段。政府應以構建城市化與新農村建設雙輪驅動機制為根本戰略，著眼于突破城鄉二元結構，把農民市民化、農業市場化和城鄉基本公共服務均等化等作為新農村建設的基本路徑。

　　2．新農村建設不是一個單純的農業農村問題，它也是一個國家制度、政府職能與公共管理體制的問題。強調政府在新農村建設中的責任，并不意味著需要政府大包大攬。政府需要充分尊重市場配置資源的基礎性作用，尊重農村社會的自主管理，在與市場、社會的互動中形成政策的累積效應。新農村建設中的政府職能主要在于：構建符合市場化要求的制度環境，匡正市場失靈和培育農業生產市場主體；建設和完善城鄉基本公共服務體系，創新農村社會管理體制，縮小城鄉發展差距和社會公平發展；重構行政管理體制，改革政府管理體制和工作機制，提高統籌城鄉發展的政策績效。

　　3．以屬地管理、行政發包為主要特征的行政分權模式，導致地方政府統籌城鄉發展的激勵不足，政府職能轉變遲緩。政府需要重構行政管理體制，以建立混合制行政管理體制為目標，通過完善政府間職責分工、推進省管縣體制改革、調整縣鄉以及政府與村級自治組織之間的關系等，確保政府責任得到有效落實。

　　4．新農村建設不僅意味著政府增加對農業農村的投入，更要求通過體制機制的深化改革，實現城鄉關系的再造。在新農村建設的前一時期，政府采取的各項制度政策體現了“補缺”的特征，主要表現為在公共財政投入和公共服務供給方面增加對“三農”的投入，它們尚未觸及深層次的體制機制改革，從而限制了政策的有效性。新農村建設的深入、持續推進，必須致力于政府體制機制創新，從消除城鄉經濟制度差異、重構城鄉一體化的公共服務和社會管理體制、改革政府管理體制和工作機制等方面入手。

　　5．在推進新農村建設的過程中，不但要進行各項制度和政策的創新，而且要注重政策工具的選擇。新農村建設中的政策工具可以分為規范性政策工具、激勵性政策工具、指導性政策工具、信息性政策工具和服務性政策工具等。其中，規范性政策工具和激勵性工具最為重要，主要表現為戶籍和產權等方面規范性政策的改革以及支農財政的投入；信息性政策工具和服務性政策工具次之，主要表現為土地交易和就業信息服務以及農業技術服務的提供；指導性政策工具的作用最弱，主要表現為對農村經濟合作組織、農村自治組織的指導以及對進城務工人員工資協商的指導等。

　　在研究內容上，成果具有以下特色：

　　第一，突破了“鄉村建設”與“城市化”作為新農村建設戰略路徑非此即彼的選擇，把“新農村建設與城市化的雙輪驅動”作為當前時期我國農業農村發展的戰略目標。本項研究指出，只有通過城市化才能破解小農經濟格局，使農業擺脫弱質產業的地位，使農民受到城市文明的輻射，也只有通過新農村建設解決“三農”問題，城市化才能得到可持續的推進。同時，基于實證案例研究，本項研究指出了政府應以突破城鄉二元結構、體制為目標，通過向城市化借力推進農民市民化、促進農業市場化，激發農村經濟社會發展潛力，并發揮政府在城鄉基本公共服務均等化中的主導作用，確保新農村建設和城市化能夠以一種協同互動的方式共同發展。

　　第二，突破了以往研究對政府應有職能的簡單列舉，強調了新農村建設中政府職能的“兜底”特征，突出了不同職能的邏輯次序。研究采用規范分析的方法建立了統籌城鄉發展領域政府與市場、社會互動的分析框架，認為市場、社會機制分別是促進經濟發展、協調公平發展的首要路徑，政府主要承擔新農村建設中的“兜底”職能，是市場、社會力量的最終補充。通過將市場、社會置于優先地位，政府職能具有邏輯上的優先次序：構建市場、社會運行制度環境是政府的首要職能，匡正和補充市場/社會失靈需要以不破壞市場和社會機制為前提進行，而培育市場、社會主體則是政府階段性的工作職能，需要隨著市場/社會能力的提升而調整、弱化。

　　第三，以“行政管理體制”、“政府管理體制和工作機制”為落腳點，強調基于城鄉統籌發展的政府體制機制對于落實新農村建設中政府職能的重要性。研究發現，原有行政管理體制導致了地方政府職能的選擇性履行，而政府層級間職責分工的缺失、財政體制等又導致地方政府在職能履行中存在能力缺失的情況，因此，成果提出建立“混合型行政管理體制”，并以此為基礎進行政府間公共服務職責分工、財政體制創新、省管縣體制改革、縣鄉關系調整以及基層政府與村級組織之間關系的調整，確保地方政府有激勵、有能力推進城鄉統籌發展。其次，在地方政府層面，成果考察了現有政府管理體制和工作機制中阻礙新農村建設的因素，并提出了通過政府工作決策機制等建立新農村建設長效機制的建議。

　　三、成果的學術價值和應用價值

　　成果的學術價值主要體現在：第一，從公共管理視角建立了新農村建設中地方政府創新的系統分析框架，使得相關領域的研究能夠在統一邏輯中加以整合和比較，促進了研究成果的積累和推進。第二，突破了以往研究中唯政府中心主義的傾向，明確了新農村建設中政府責任的領域、邊界和內容，通過將市場/社會的能力維度納入了政府與市場、社會關系的分析框架，對政府職能進行了分類和邏輯排序，這不僅有助于在新農村建設中展開政府職能的討論，在政府管理的其他研究領域同樣具有較強的適用性。第三，引入了政策工具理論作為考察新農村建設中地方政府行為的重要工具，是國內較早應用和發展政策工具理論的嘗試，有助于推進政策工具理論的中國本土化。

　　成果的社會價值主要體現在：第一，論證了新農村建設中地方政府應著重承擔的職能內容和優先次序，并從體制機制創新和政策工具創新角度提出了具體的對策建議，對提高政府調控和引導農業農村發展具有較強的可行性。第二，通過將政府行政管理體制、政府管理體制和工作機制納入討論范疇，有助于幫助政府從根本上轉變以往重城輕鄉、重經濟增長輕社會發展的局面。此外，課題組在項目開展中始終把政策倡導作為研究的重要組成部分，成果的許多內容及時轉化為政府政策，并且已經取得了較好的社會影響和效益。